После обретения независимости Казахстан пережил масштабное разрушение производственных цепочек и спровоцированный этим отток населения. Почти сразу это привело к серьезному расслоению жителей регионов страны, поскольку теперь они имели разный уровень доходов и состояние социальной инфраструктуры. Особенно уязвимыми в этой ситуации оказались моногорода и сельские округи, промышленные мощности которых в основном не нашли себе место за пределами индустриального пояса СССР.
С годами их положение ухудшала сохранившаяся с советских времен практика перераспределения экономических ресурсов, предполагающая высокую зависимость от центра. Если прежде она позволяла выравнивать уровни жизни в населенных пунктах с разной экономической базой, то из-за капиталистической перестройки Казахстана регионы оказались лишены собственных ресурсов, равно как и возможности самостоятельно определять экономическую политику. Власть рассказывает о том, как после неоднократной ревизии программ развития регионов страна по-прежнему остается централизованной.
Региональное развитие в период независимости
Как пишут исследователи Еркен Турганбаев и Александр Динер, пытаясь нивелировать разрастающееся неравенство, власти Казахстана представили первую стратегию регионального развития в 1996 году. Она предполагала равномерную поддержку областей без предоставления им экономической автономии. Более того, перераспределительный механизм через время предполагалось заместить вкладом со стороны бизнеса.
Чтобы добиться этого, государство декларировало поддержку малого и среднего предпринимательства, а также создание благоприятного инвестиционного климата во всех частях страны. Наряду с этим власти принялись аккумулировать финансовые ресурсы для институциональных инвесторов и внебюджетных фондов, чтобы с помощью них гарантировать равномерный приток инвестиций в сферы производства и инфраструктуры.
Реализация этой стратегии потребовала разделения регионов Казахстана на три группы в зависимости от дохода на душу населения. Бюджетный кодекс предусматривал для них разные условия получения денег. Однако предполагалось, что, по мере реализации программ развития, регионы из третьей группы будут переходить во вторую, а из второй − в первую.
Одним из ключевых сопроводительных документов региональной политики того времени стала «Стратегия индустриально-инновационного развития на 2003-2015 годы. С помощью нее планировалось диверсифицировать экономики областей, нарастить выпуск продукции в обрабатывающей промышленности и за счет этого увеличить экспорт. Некоторые отрасли действительно получили стимул к обновлению средств производства, но это обернулось значительным сокращением персонала и уровня заработных плат.
При этом общий курс развития регионов, принявший в 2002 году форму «Концепции региональной политики до 2006 года», через несколько лет потерпел неудачу. Ситуация резко ухудшилась в 2009 году, после мирового финансового кризиса и снижения цен на нефть. Неравенство между областями Казахстана расширилось: лишь немногие города и сельские регионы смогли самостоятельно пережить произошедшие потрясения. Большинство населенных пунктов погрузились в экономическую депрессию и нуждались в активной господдержке для удовлетворения базовых потребностей.
Одной из ключевых проблем того момента стало отсутствие четкого распределения функций между центральными и местными исполнительными органами в вопросах социально-экономического развития. Наибольшие полномочия концентрировали у себя различные министерства, интересы которых в основном противоречили друг другу. Кабмин также пользовался этой размытостью, чтобы снять с себя ответственность за неудачные решения.
Понимание того, что прежняя парадигма развития регионов требует пересмотра, пришло государству еще до кризиса − в 2006 году. Впрочем, она была изменена не с целью снизить неравенство между ними. Тогда государство, формулируя «Стратегию территориального развития до 2015 года», наметило переход к идее стимулирования основных точек роста − крупнейших городов (на тот момент преимущественно Алматы и Астаны), а также агломераций вокруг них. В то время как остальные части страны были оценены как регионы со средним и низким экономическим потенциалом, и потому неопределенными перспективами.
И все же власти не упразднили перераспределительную политику, но сократили ее интенсивность и подчинили задаче приращения добавленной стоимости. Поэтому одним из главных инструментов этой политики стала программа «ГПФИИР 2010-2014». В моногорода, как одну из наиболее пострадавших от кризиса группу населенных пунктов, государство решило инвестировать более $8,3 млрд, чтобы реализовать около 114 проектов. Но к 2012 году объем их финансирования в рамках программы составил лишь $143 млн., охватив 81 проект.
Окончательный провал этой программы, как замечают исследовательницы Мадина Джунусова и Айгуль Беймишева, манифестировали протесты работников промышленности Жанаозена в 2011 году. На протяжении всего года они проводили забастовки, выражая недовольство уровнем зарплат и качеством жизни. В конце года их выступления были подавлены местными властями и полицией − столкновения с ними, по официальной версии, обернулись гибелью 16 протестующих.
Региональная политика между кризисами
В ответ на Жанаозенские события в 2012 году Нурсултан Назарбаев предложил стратегию «Казахстан 2050». Ее приоритетом стала повсеместная урбанизация, приоретизирующая как развитие крупных городов и агломераций, так и моногородов (на 27 из них в тот момент приходилось 30% городского населения и 20% промышленного производства страны).
В том же году правительство представило и специализированную программу развития моногородов, первый основательный документ такого рода в истории независимого Казахстана. Их экономического процветания снова планировалось достичь за счет диверсификации экономики через поддержку малого и среднего предпринимательства. При этом никто не собирался отказываться от субсидирования деятельности градообразующих предприятий для повышения их эффективности.
Одновременно с этим центральные власти нацелились на повышение мобильности рабочей силы, чтобы переселить ее в крупные города и агломерации вокруг них. Это противоречие между мерами, стимулирующими экономики моногородов и снижением их экономического потенциала из-за поощряемой миграции людей, воспроизводилось во всех последующих документах по региональному развитию.
Но в связи с централизованным управлением регионами и вытекающими отсюда финансовыми ограничениями, равно как и отсутствием возможности самостоятельно планировать свое развитие, моногорода не смогли успешно использовать новый инструментарий. 7 из 27 ключевых моногородов за многие годы оказались неспособны разработать планы, которые соответствовали бы требованиям центральных властей.
Как следствие, в 2014 году «Программа развития моногородов» стала составной частью «Программы развития регионов до 2020 года». Ее также дополнили «ГПФИИР 2015-2019» и программа инфраструктурного развития «Нұрлы жол», наряду с различными отраслевыми документами, программами занятости, поддержки предпринимательства и развития сельских территорий.
Турганбаев и Динер констатируют, что все эти инициативы почти не соответствовали реальным нуждам регионов. Зачастую они плохо координировались, а институциональные и административные ресурсы использовались расточительно. Более того, функции реализации и контроля продолжали вверяться сразу нескольким министерствам, нередко создавая конфликт интересов.
Многочисленные реорганизации правительства так и не привели к четкому разграничению ответственности за региональное развитие между государственными органами. Назарбаев предпринял очередную попытку снять эти противоречия в 2013 году, создав министерство регионального развития.
«Министерство было необходимо для того, чтобы комплексно и без задержки решались вопросы с нормативно-правовым обеспечением и с экспертизой проектов (развития − .В). Но тогда же мы начали обсуждать вопросы управления агломерациями. И только недавно все разработанные нами схемы были подкреплены законодательными актами и реализованы», − рассказал Власти бывший глава ведомства Булат Жамишев.
В августе 2014 года Назарбаев упразднил министерство в связи с очередной реорганизацией правительства, призванной повысить эффективность, в том числе, процесса регионального развития. Его функции впоследствии были переданы вновь образованному министерству национальной экономики (МНЭ). Оно, наряду с министерством индустрии и инфраструктурного развития (МИИР), остается ответственным за большую часть региональных программ по сей день.
По словам Жамишева, в короткий период своего существования министерство регионального развития контролировало вопросы водообеспечения, теплоснабжения, прокладки автомобильных дорог и строительства жилья.
И даже несмотря на то, что ведомство занималось в основном прикладной, а не стратегической работой, его ликвидация перевела проблему регионального развития в разряд вторичных. На это прямо указывает слабое финансирования «Программы развития регионов», запланированные объемы которого на 2016 год были сокращены почти в три раза до 125,1 млрд тенге (а на 2018 год − в пять раз до 101,7 млрд тенге).
Старый новый Казахстан
Завершившись в 2019 году, «Программа развития регионов» была продлена до 2025 года. Но в сентябре 2022 года − после пандемии и январских событий − правительство остановило ее действие. Массовые протесты, движущей силой которых были жители регионов и люди, переехавшие в крупные города из областей, ознаменовали провал прежней региональной политики. Она лишь перенастраивала экономику в пользу крупных городов, лишая регионы человеческих и экономических ресурсов.
В ответе на запрос Власти министерство национальной экономики, заявило, что программа была приостановлена в связи с введением Системы государственного планирования. Ее, впрочем, утвердили еще в 2017 году. Опорной программой этой стратегии пока остается «План территориального развития Казахстана до 2025 года, построенный на трех принципах развития: территориальной нейтральности, человекоцентричности и самостоятельности регионов.
В совокупности эти принципы обещают преодолеть территориальную дискриминацию в предоставлении социальных услуг и проведении социально-экономической политики. Последняя, как утверждается, будет действовать в интересах жителей регионов, а ее непосредственной реализацией должны заниматься местные государственные органы «с учетом интересов и мнения местных жителей и бизнеса».
Подходы «Плана территориального развития» будут осуществляться через комплекс мер, прописанных в «Национальных проектах», концепциях развития отраслей, а также программах развития каждого региона.
В целом эти меры воспроизводят прежние ориентиры на диверсификацию экономики, стимулирование процесса урбанизации (то есть переселения людей в крупные города и агломерации) и создание экономических «точек роста» (не по региональному принципу, а по секторам экономики).
Но в этот раз центральные власти объясняют выбор этих приоритетов не собственной инициативой, а рыночными силами, которые все равно приведут людей из регионов в крупные города. Причем регулировать их не имеет смысла, поскольку создатели программы по умолчанию ждут положительного экономического эффекта от массового переезда людей.
Поэтому от государства необходимы минимальные усилия, чтобы обеспечить всем равный доступ к медицине и образованию, которые повысят конкурентоспособность жителей менее благополучных регионов в крупных городах и их агломерациях.
В то же время «План территориального развития» предполагает, что местные исполнительные органы (МИО) должны «обладать достаточными полномочиями и ресурсами для решения проблем на местах». Для этого государство постепенно передаст функции территориального управления МИО, вычислит и лишит центральные органы дублирующих функций, а также поможет развитию местного самоуправления.
Вместе с тем республиканские власти обещают продолжить передачу отдельных налогов и платежей в местные бюджеты. Но часть налогов, «пропорциональных сбору с региона в виде трансфертов общего характера», государство все же планирует возвращать в бюджет.
Причем крупные города тоже получат больше автономии. Хотя за прошедшие 30 лет они аккумулировали несравнимо больше ресурсов, поскольку привлекли к себе головные офисы крупных региональных предприятий и вместе с тем большие денежные потоки, осевшие в локальных секторах недвижимости и финансов.
Децентрализация прежде всего
Новая парадигма развития регионов во многом зеркалит прежнюю. Говорит об этом в первую очередь распределение ответственности за ее реализацию между центральными органами. Оно охватывает три инстанции: администрацию президента, агентство по стратегическому планированию и реформам, а также центральные исполнительные органы − преимущественно МНЭ и МИИР.
Первая инстанция дает различные рекомендации, например, по кадровым и институциональным решениям. Вторая − занимается институциональным обеспечением развития территорий, а также мониторит и оценивает исполнение всех программ. Третья же разрабатывает и реализует национальные проекты развития, выделяет трансферты МИО для снижения неравенства в предоставлении соцуслуг.
Каждый из этих уровней сохраняет за ведомствами привычные полномочия, закрепляя устоявшуюся степень зависимости регионов от центра. В пользу этого свидетельствует то, что центральные власти остаются единственной стороной, которая выбирает какие функции должны быть делегированы на места и формулирует критерии эффективности децентрализации. Самим же местным властям предписано занять позицию пассивного наблюдателя.
Политолог, руководитель Urban Forum Kazakhstan Адиль Нурмаков полагает, что январские события и общая неэффективность региональной политики − прямое следствие чрезмерной централизации страны. И все же регионы, по его словам, до сих пор лишены возможности формировать свою экономическую базу и самостоятельно определять инвестиционные приоритеты, выступая гарантом этих вложений.
Он убежден, что централизация нужна только в периоды острых кризисов, например, войны. В этом случае она позволяет стране устоять, но только временно. Для мирного времени нужна децентрализация в управлении. Развитие без нее невозможно, потому как государственная система останется сжатой и неподвижной. Более того, она позволяет концентрировать ресурсы в руках не многих, лишая широкие слои шансов повысить свое благосостояние.
«Я говорю о децентрализации, но знаю, что это абсолютно нереалистичный сценарий для Казахстана сегодня. Это потребует множество структурных изменений, например, настоящей выборности ключевых фигур власти. Без этого любая программа регионального развития, написанная в Астане, останется плодом той же самой централизации, поскольку не будет опираться на реалии того или иного региона», − убежден он.
При этом Нурмаков не исключил, что в этом переходном процессе государству может потребоваться центральное ведомство, выступающее модератором между местными властями и МНЭ. Однако политолог сомневается, что для этого необходимо воссоздавать министерство регионального развития.
Жамишев тоже не видит необходимости возрождать это ведомство. Но прежде всего потому, что сейчас у страны нет важной региональной задачи, которую нужно было бы решать выделением специфических функций из разных министерств.
По словам экс-министра, его ведомство не занималось вопросами госуправления, то есть передачи функций на уровень самоуправления: «Задача важная, но если создать отдельное министерство, это ее никак не упростит и не решит. Здесь играет роль политическая составляющая − готовность какого-либо уровня передать полномочия нижестоящему».
От политической воли, добавляет он, зависят и вопросы экономической самодостаточности регионов. Должно быть решено в какой мере страна, на этом этапе своего развития, готова делегировать полномочия на места, и в какой степени власти способны финансово обеспечивать их деятельность. «Это решается поэтапно, и это задачи правительства в целом», − подытожил он.
Этот материал написан в рамках большого проекта Власти «Регионы Казахстана». В этом проекте мы рассказываем о различных проявлениях неравенства между областями и крупными городами Казахстана, критически разбираем нынешнюю парадигму развития регионов, и рассказываем истории людей, которые живут в них и пытаются изменить все к лучшему.