7035
17 марта 2023
фото Алмаса Кайсара

Терапия от ресурсной зависимости

Политика «сверху-вниз» мешает оценить реальный потенциал развития городов Казахстана

Терапия от ресурсной зависимости
Мадина Джунусова, cтарший научный сотрудник Института государственного управления и политики Университета Центральной Азии, специально для Власти

В наследство от СССР Казахстану достались промышленные регионы и города, социальная и экономическая инфраструктура которых остается крайне зависимой от добывающей промышленности. К сожалению, принятый правительством Казахстана универсальный подход к решению проблем добывающих городов пока не помог этим населенным пунктам − искусственно объединенным термином «моногорода» − найти свой оригинальный рецепт развития. Поэтому спасение промышленных регионов и городов все еще остается стратегической целью региональной политики страны.

Анализ зарубежного опыта показывает, что секрет долголетия городов заключается в изменении подхода «сверху-вниз» на подход «снизу-вверх», то есть стимулирование и развитие местного потенциала и инициатив. Как отмечают эксперты ОЭСР для избавления городов Казахстана от ресурсной зависимости руководству страны нужно обратить внимание не только на их сходства, но и уникальность. У каждого города своя оригинальная история, особое природное окружение и географическое расположение − все это оказывает прямое влияние на их экономический потенциал.

Как показывает опыт Австралии, Канады и США, размер добывающего города и его расположение относительно более крупных городов имеет важное значение. Например, исследование исчезающих шахтерских городов показало, что наиболее успешная стратегия возрождения города была применена в шахтерском Садбери с населением чуть больше 150 тыс. жителей (по размеру сравнимым с населением некоторых моногородов Казахстана, например, городом Рудный). Он располагается в 400 километрах от крупнейшего города Канады Торонто.

В Казахстане тоже есть примеры пост-индустриальных городов, выживших за счет соседства с более крупным городом. Близость Текели к областному центру позволила жителям города найти работу в более крупном Талдыкоргане без переезда туда. Сегодня как никогда важно внимательно присмотреться к каждому городу Казахстана по отдельности, обратить внимание на их конкурентные преимущества, ценность, которая заставляет многих жителей оставаться там жить несмотря ни на что.

Международная практика свидетельствует о том, что эффективное использование преимуществ расположения напрямую зависит от способностей местных властей принять во внимание этот фактор при планировании городского развития. Например, города Финляндии спасает от ресурсной зависимости активная вовлеченность местных властей, которые напрямую отвечают за планирование и бюджетирование. Они могут принимать решения независимо от региональных советов и национальных органов управления.

фото gov.kz

Усиление роли местных органов управления является важным условием для того, чтобы задействовать и заинтересовать местные власти добывающих регионов и городов начать самостоятельно думать об альтернативном будущем, а не полагаться исключительно на субсидии и помощь сверху. Децентрализация не только полномочий, но и доступа к ресурсам и принятию решений позволит наконец оживить местные акиматы и маслихаты, которые лучше других должны знать местную специфику. Им будет проще установить диалог с местным населением и бизнесом.

О важности горизонтальной коммуникации

Конечно, пока никто не надеется, что Казахстан начнет активные действия по децентрализации, которая сразу же сработает в пользу добывающих городов. Однако национальному правительству нужно как можно скорее начать прислушиваться к муниципалитетам, усилить их роль в диалоге с населением и определении ключевых приоритетов развития.

Например, можно адаптировать канадский опыт создания горизонтальной площадки для межгосударственного диалога. Канадские муниципалитеты, подчиненные провинциальным властям, стараются преодолеть недостаток свободы в принятии решений путем объединения в Федерации канадских муниципалитетов (Federation of Canadian Municipalities).

В случае Казахстана руководство страны может посодействовать созданию Национального союза добывающих городов и специального фонда, который бы на конкурсной основе распределял гранты для реализации лучших местных инициатив, направленных на диверсификацию экономики. Так это было реализовано в Европейском Союзе.

Распределение государственных инвестиций на основе конкурса может служить хорошей альтернативой повсеместному субсидированию. Это повысит эффективность государственной поддержки и сделает городские власти более креативными и ответственными перед местным населением и бизнесом.

Местному бизнесу необходима поддержка

Для диверсификации экономики необходимы срочные меры по улучшению делового климата, чтобы стимулировать развитие местного бизнеса. Казахстанские города теряют своих жителей из-за нехватки достойных мест приложения труда. Поэтому поддержка МСБ является важной частью формирования нового будущего. Пока местному МСБ сложно получить какую-либо выгоду от работы действующих добывающих предприятий. Это происходит потому, что обычно МСБ не хватает знаний, средств и опыта для участия в конкурсах поставщиков. Также представители местного МСБ не знают какие требования у добывающих компаний к качеству требуемых продуктов и услуг.

Для поддержки МСБ в добывающих городах можно применить практику их объединения в конкурентоспособные крупные группы компаний, которую успешно применили в канадской провинции Британская Колумбия. Фонд инициатив развития Севера (Northern Development Initiative Trust) создал специальную платформу для помощи малым предприятиям в поиске партнеров, налаживания сотрудничества и совместного участия в конкурсах. Специально созданный учебный центр (Contractor/Supplier Boot Camp) обучает МСБ пониманию требований к качеству со стороны добывающих компаний, и вместе с тем помогает устанавливать деловые связи с ними.

Даже в тех городах, где уже завершилась добыча, можно создать условия для поддержки МСБ через проведение местных конкурсов на инновационные проекты. Так сделали в американском городе Детройт, запустив проект Startup Nation для поддержки креативных бизнес инициатив. Интересно, что запуск проекта привел к повышению уровня доверия к местным властям со стороны как бизнеса так и жителей Детройта и установлению позитивного диалога между бизнесом, населением и властью.

Диагностику и профилактику нужно начать уже сегодня

Сегодня как никогда правительству страны важно понять, что ни в коем случае нельзя ждать завершения добычи минеральных ресурсов и закрытия предприятий, как это произошло в Аркалыке. Нужно работать на опережение, начать планировать альтернативное будущее заранее, как это делают в Канаде и Австралии.

Например, власти Томпсона в канадской провинции Манитоба начали обсуждать план экономической диверсификации города (Thompson Economic Diversification Plan) с представителями добывающей компании и местным бизнесом как только им стало известно, что запасы добываемого сырья завершатся через пару десятков лет.

Австралийский совет графства Бельяндо, в партнерстве с добывающей компанией Рио Тинто (Rio Tinto Coal) и сообществом города Клермон, вместе разработали проект «Желаемое будущее Клермон» (Clermont Preferred Future) задолго до завершения запасов угля. В 2008 году в рамках проекта был создан план развития города до 2020 года. План развития ставил целью облегчить переход города к «устойчивому» будущему за счет использования возможностей угледобычи при одновременном поиске снижения зависимости от угледобывающей отрасли. В Клермоне был применен эффективный инструмент вовлечения населения, адаптированный к местным условиям, который разработал Центр социальной ответственности в горнодобывающей промышленности (The Centre for Social Responsibility in Mining) Австралийского Университета Квинсленда при первоначальном финансировании от Rio Tinto.

Опыт излечения от ресурсной зависимости городов США, Австралии и Канады применим и к Казахстану. Однако эффективность лечения зависит от правильно установленного диагноза. Поэтому сначала хорошо было бы адаптировать для Казахстана широко применяемый диагностический инструмент перехода (Town Transition Tool), разработанный для того, чтобы местные сообщества хорошо понимали текущее состояние своего города и возможные варианты его будущего развития. Инструмент перехода позволяет планировать трансформацию города. Кроме того, он является отправной точкой для объединения заинтересованных сторон, чтобы они могли обсуждать свое понимание состояния города, уровень его экономической зависимости от добывающей промышленности и возможности снижения этой зависимости.

Важность вовлечения всех сторон

Инициатором вовлечения населения может выступить горнодобывающая компания или местный орган управления, под чьей юрисдикцией сейчас находится город. Они также могут сделать это совместно. Чтобы обеспечить равноправное участие в работе специальных встреч, на первом этапе в таких обсуждения должны участвовать сотрудники компании и местные органы власти. На втором этап приглашаются все представители местного сообщества.

Чтобы избежать вовлечения местных жителей, чиновники Казахстана могут заявить о неготовности населения к конструктивному диалогу. На самом деле горожане всегда готовы участвовать в планировании своего будущего. Здесь главное выбрать правильный подход, и освоить навыки вовлечения населения. Международная Ассоциация Поддержки Участия (International Association for Public Participation) рекомендует в первую очередь приглашать к участию тех жителей, которые желают и могут внести свой вклад в развитие города − тех, кто способен хорошо выражать свое мнение, слушать и уважать разнообразие перспектив.

Но к участию в планировании должны приглашаться не только отважные и физически здоровые активисты, но и все люди, чьи интересы затрагивает будущее развитие города. В нем должны участвовать пожилые люди, женщины, люди с особыми потребностями и люди с низким доходом. При этом нужно предварительно решить как сделать так, чтобы местные жители участвовали в этой работе добровольно.

Проведение локальных социальных исследований в городах до вовлечения населения может помочь ответить на ряд важных вопросов: кто обладает оригинальной информацией, знаниями или опытом по обсуждаемым темам развития города? У кого есть время для участия и деньги для инвестирования? Кого уважают и принимают местные сообщества, и кто может оказать влияние на мнение местного населения? Если таких нет, то всегда можно начать объяснять населению почему важно иметь активную гражданскую позицию, почему их участие необходимо, и как тот или иной вариант развития города может оказать негативное или позитивное влияние на их жизнь.

Развитие людей прежде всего

Эксперты ОЭСР, изучающие проблемы добывающих городов и регионов, подчеркивают важность инвестиций со стороны государства в образование жителей добывающих регионов. При этом очень важно обучать жителей новым навыкам, не связанным с добычей полезных ископаемых.

Проект кампуса Университета Центральной Азии в Текели, фото с официального сайта УЦА

Для иллюстрации роли образования можно привести местный кейс города Текели, который продолжает активно расти даже после закрытия добывающего предприятия. Основным фактором успеха стало то, что город был выбран для строительства одного из кампусов международного Университета Центральной Азии (УЦА). Это повысило интерес жителей и бизнеса к тому, чтобы оставаться и работать в городе. Школа профессионального и непрерывного образования УЦА уже внесла значительный вклад в обучение местной молодежи и взрослого населения, которые приобрели новые навыки для трудоустройства на местных предприятиях и создания собственного бизнеса.

Сегодня у Текели есть все шансы стать отечественным примером успешной диверсификации благодаря превращению в университетский и научный городок. Однако строительство кампуса в Казахстане постоянно откладывается из-за отсутствия должной поддержки со стороны правительства, несмотря на заявление президента о необходимости поддерживать и развивать региональные университеты. Тогда как работающие кампусы УЦА в Нарыне (Кыргызстане) и Хороге (Таджикистан) уже способствуют постепенному превращению этих когда-то добывающих городов в университетские.

Ресурсная зависимость излечима

В заключении можно сказать, что главное − желание начать терапию от ресурсной зависимости добывающих городов. Первым шагом к успеху должно стать обучение городских администраций, местного бизнеса и горожан. Как показывает опыт бывших добывающих городов США, успешность их развития зависит также от профессиональных навыков городских администраций. Повышение аналитического и экспертного потенциала представителей местных органов может помочь им более эффективно использовать локальные преимущества.

Зарубежный опыт также показывает, что успех диверсификации бывших добывающих городов тесно связан с умением и желанием правительства, местной администрации, жителей и добывающих предприятий работать сообща. Уже сегодня нужно начать обучать акиматы тому, как устанавливать диалог с населением и бизнесом. Важно обучить население быть ответственными горожанами, чтобы повысить их активность, осведомленность и заинтересованность в процессе планирования. Это важно и для осуществления общественного контроля за качеством реализации всех запланированных мероприятий.

С учетом бюджетной несостоятельности добывающих городов Казахстана, можно создать локальные фонды устойчивого развития в каждом городе. При этом нужно повысить финансовую грамотность населения, чтобы они стали основателями и работниками фонда, а затем занимались поиском инновационных подходов к местному развитию для последующего пилотного финансирования.

Обучать нужно и местный бизнес, чтобы вовлечь его в процесс создания и содержания местной городской инфраструктуры, а также городских услуг, таких как уборка и утилизация отходов. При этом учиться не обязательно только на примерах зарубежных стран. Города Казахстана могут учиться друг у друга, а также адаптировать успешный опыт соседних стран. Самое главное начать, ведь добывающие города Казахстана обладают уникальным природным и человеческим потенциалом для устойчивого развития.

Этот материал написан в рамках большого проекта Власти «Регионы Казахстана». В этом проекте мы рассказываем о различных проявлениях неравенства между областями и крупными городами Казахстана, критически разбираем нынешнюю парадигму развития регионов, и рассказываем истории людей, которые живут в них и пытаются изменить все к лучшему.