Примечательно, что наиболее интересовавший казахстанцев вопрос касался не будущего вызвавшей широкие дебаты программы обязательного медицинского страхования (Patient Protection and Affordable Care Act или Obamacare), а именно сценарий возможного американского экономического коллапса
В конце концов, вечером 16 октября республиканская и демократическая партии смогли договориться о временном повышении потолка госдолга и возобновить работу правительства. По большому счету, практически все высказавшиеся на эту тему аналитики выказывали уверенность, что кризис будет преодолен и дефолт Америки все-таки не состоится. Однако какая-то часть нашего общества по еще советской традиции наверно все-таки хотела бы воочию лицезреть крушение американской экономической системы.
Впрочем, основная причина столь широкого обсуждения данной темы связана в первую очередь с тем, что подобный сценарий не происходил достаточно давно. Последний раз остановка правительства произошла на стыке 1995 и 1996 годов. Хотя в 70-х и 80-х годах эти остановки были не столь редки, и общественное отношение к ним было более «философское».
Из крупных западных государств система «остановки правительства» существует лишь в Штатах. Она возможна по причине наличия принципа разделения полномочий между федеральной и местной властью. Разработанный правительством проект бюджета должен быть утвержден обеими палатами парламента, перед тем как быть отданным на подпись президенту.
Если, как в этом году, правительство и палаты парламента контролируются разными политическими партиями, их принципиальные разногласия по какому-либо законопроекту могут заблокировать принятие всего бюджетного проекта.
В такой ситуации, без согласия между двумя сторонами, работа правительства США «временно приостанавливается», то есть приостанавливается оплата труда около 800 000 государственных служащих. Такое большое число затронутых остановкой человек объясняется тем, что в данном случае понятие «правительства» в Соединенных Штатах затрагивает не только кабинет министров, но целый пласт госслужащих самых разных уровней.
Исторически практика приостановки работы правительства в Штатах отнюдь не нова. Она функционирует с момента пересмотра Бюджетным актом 1974 года (Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974) практики создания бюджета страны (United States budget process). С того момента насчитывается уже 18 «остановок»!
Самая первая угроза дефолта нависла над США в 1976, когда Президент Джеральд Форд наложил вето на финансирование тогдашнего Департамента по труду, здоровью, образованию и здоровью, сочтя проект предполагаемых расходов слишком дорогостоящим. Через 10 дней Конгресс все-таки обошел президентское вето, оставив бюджетный проект без изменений.
Долгую историю «войн за бюджет» имел Джимми Картер. При нем 5 раз американские власти не могли договориться по поводу бюджета. Примечательно, что в каждом случае демократическая партия контролировала и овальный кабинет, и обе палаты парламента.
Первые три из этих остановок случились в 1977 году и называются некоторыми историками «абортными» (The Abortial Shutdown). Тогда Конгресс и Сенат не могли договориться о том, должна ли государственная программа помощи нуждающимся Medicaid оплачивать аборты жертвам изнасилований и инцестов. Два раза законопроект отправлялся на дополнительное обсуждение и, в конце концов, в окончательной версии закона действие программы распространялось на случаи, когда жизни матери угрожает опасность, а также на жертв абортов и инцестов.
Год спустя уже сам Президент Картер наложил вето на проект создания военных воздушных транспортных судов на ядерном топливе. После 17 дней кризиса проект был окончательно отклонен, а в обмен палаты парламента договорились не возвращаться к обсуждению закона об абортах. Однако к этой теме парламентарии вернулись еще через год, что спровоцировало шестую угрозу дефолта в истории. Нижняя палата хотела, но в итоге не смогла запретить финансирование абортов в случае изнасилований и инцеста, был проведен законопроект об увеличении финансирования конгрессменов и высших чиновников на 5,5 процентов.
Следующие восемь остановок происходили практически каждый год нахождения у власти Рональда Рейгана. Разница с предыдущим периодом была лишь в том, что с 1980 года приостановки работы правительства стали действительно реальными. Это означает, что в отсутствии бюджета только наиболее важные госслужащие оставались на местах, а выплата жалования всем остальным временно приостанавливалась. Эта мера повлияла на то, что следующие пятнадцать лет остановки работы правительства США не были очень долгими: от 1 до 5 дней.
При Рейгане контролируемый демократами Конгресс и республиканцами Сенат и Белый дом сначала не могли договориться по поводу урезания бюджета в 1981-м.
Год спустя приостановка в один день была связана с тем, что проект бюджета банально не успели доделать и обсудить до начала нового фискального года. В самом конце того же года работа правительства снова встала из-за нежелания Рейгана потратить средства на создание новых рабочих мест в пользу разработки новых ракет «Першинг» в 1982. В вопросе между ракетами и рабочими местами тогда победили именно ракеты.
Год спустя остановку правительства вызвали как старый вопрос о государственной оплате абортов, так и вопрос о выборе финансирования военных союзников США (выбор был между Израилем и Египтом, либо Сирией и Сальвадором).
В 1984 году правительство приостанавливало свою работы дважды, потому как в верхах не могли договориться о том, финансировать ли им борьбу против преступности (проект правительства Рейгана), или работать над улучшением качества воды и проектом по гражданским правам (проект Сената).
В итоге Рейган смог настоять на своей анти-криминальной программе против мнения Сената.
Еще год спустя Рейган пытался противостоять еще целому ряду сенатских законопроектов по улучшению благосостояния населения. И снова он смог заставить отступить верхнюю палату Парламента, однако взамен ему пришлось пойти на приватизацию Conrail, до этого бывшей государственной железнодорожной компании.
Последняя рейгановская угроза дефолта США снова возникла из-за расхождений в планах по внешней политике. Камнем преткновения стала гражданская война в Никарагуа и вопрос финансирования американцами вооруженных групп «Контрас». Через день после приостановки правительства Сенат согласился только на невоенную помощь партизанам из центральной Америки, и кризис был преодолен.
Очередная остановка датируется 1990 годом и периодом у власти Джорджа Буша Старшего, который отказался подписывать любой законодательный текст, пока в бюджет не будут включены меры по уменьшению его дефицита. Не найдя способа обойти вето, Парламент был вынужден пойти на сокращения.
Два бюджетных кризиса при президенте Клинтоне и его обоих палатах парламента под контролем республиканцев случились в конце 1995 – начале 1996 годов. Компромиссный вариант по семилетнему бюджетному плану только через почти 2 месяца переговоров и 26 дней неработающего в полноценном составе правительства. Вторая клинтоновская остановка стала самой долгой в истории американских бюджетных кризисов: 21 день!
Ну и последняя угроза дефолта возникла в США в 2013 году, то есть после очень продолжительного периода бюджетной стабильности в стране. О кризисе вокруг обсуждения реформы здравоохранения президента Обамы в последние недели было написано уже немало материалов.
По этой причине хотелось бы сразу перейти от нее к некоторым выводам, на которые наталкивает краткий экскурс в историю американских временных приостановок действия правительства.
Большинство из вышеописанных кризисов, за исключением периода пребывания у власти Джимми Картера, становились результатом разного видения будущего страны представителями демократической и республиканской партий.
Несмотря на наличие, достаточно большого количества бюджетных кризисов, каждый раз дискутирующие стороны находили решение, чтобы избежать дефолта. Это приводит к вопросу о том, можно ли считать временные приостановки работы правительства США элементами, демонстрирующими кризис функционирования двухпартийной системы или принципа разделения федеральных и региональных властей?
Безусловно, экономические потери страны от подобных приостановок огромны: курс доллара начинает снижаться, поток инвестиций если не останавливается, то настороженно ждет развития ситуации, временно безработные госслужащие и соответствующий психологический климат негативно влияют на покупательскую способность, продукцию приостановленных производственных секторов приходится замещать импортным товаром и т.д.
Однако из истории подобных моментов американской истории мы видим, что принципиальные разногласия между двумя партиями при определении бюджета являются вполне обычными и не оказали на функционирование системы непоправимого деструктивного эффекта.
С точки зрения системы американских институтов власти, подобные кризисы демонстрируют не политический кризис двухпартийности и принципа разделения властей, а вполне логичную, пусть и не самую приятную часть его традиционного функционирования.
Таким образом, экономические и психологические эффекты феномена приостановки деятельности правительства, безусловно, учитываются американскими политиками, однако они не являются поводом ставить под вопрос целостность функционирования политической системы.
Учитывая тот факт, что Белый дом и Парламент сегодня контролируется разными партиями, повторения сценария бюджетного кризиса в США возможны и в ближайших годах. Из истории мы видим, что обсуждение вопросов здравоохранения являются предметом куда более серьезных споров, чем внешняя и оборонная политика. Однако политическое функционирование американской государственной системы вряд ли будет поставлено этим под вопрос.