История Национального фонда началась в 2000 году. Изначальным его прообразом был Государственный нефтяной фонд Норвегии, модели, которая является одной из крупнейших в мире производителей нефти.
С 1990 года по 2006 годы норвежский фонд сочетал в себе накопительную и стабилизационную функции. В 2006 году он был переименован в пенсионный, и стал покрывать бюджетные расходы, увеличившиеся из-за роста продолжительности жизни населения.
Казахстан по сей день использует первую форму, но и этот формат в равнении на Норвегию можно назвать лишь номинальным. В основном, метаморфозы модели произошли из-за разности подхода к контролю и правовому регулированию.
Официально, с добычи и экспорта нефти в Нацфонде накапливаются денежные средства для будущих поколений и снижения рисков казахстанской экономики от колебаний цен на нефть на международных рынках. Но, как утверждают аналитики, де-факто деньги Нацфонда используются для финансирования бюджетного дефицита.
В большинстве случаев, несмотря на формальную открытость отчетов, проследить на что выделяются деньги - сложно. Но бывают и открытые трансферты, как например, 150 млрд тенге для инфраструктурных проектов и подготовки к EXPO 2017.
Кроме того, Артем Устименко, старший аналитик Агентства по исследованию рентабельности инвестиций, выделяет еще одну функцию Нацфонда – краткосрочное сдерживание инфляции, хотя, по словам аналитика, в Казахстане она не зависит от монетарных факторов.
«Данная функция осуществляется в условиях серьезной недоинвестированности и низкой монетизации экономики, с достаточно ограниченными возможностями БВУ, особенно учитывая значительные обязательства государства в стратегических программах развития. Отмечу, что подобный приоритет в большей степени подходит для развитых экономик с высокой нормой внутренних сбережений, не испытывающих дефицит капитала, монетарные инфляционные риски для которых играют первостепенную роль», - считает аналитик.
В 2010 году в концепцию Нацфонда были внесены изменения, но, согласно анализу ныне покойного экономиста Каната Берентаева, они были несущественны, и концепция по-прежнему создает условия для использования средств фонда при решении сиюминутных проблем. К примеру, в кризисные 2009-2010 годы из Нацфонда было выделено 10 млрд USD для решения проблем банковского (преимущественно ипотечного направления), строительного и аграрного секторов.
Кто управляет фондом?
Согласно закону, Нацфондом управляет Национальный банк на основе договора доверительного управления, заключаемого с правительством. Кроме того существует Совет по управлению Нацфондом. Тем не менее, как утверждают эксперты, это формальный, консультативно-совещательный орган.
В состав Совета по управлению Национальным фондом Республики Казахстан входят президент, премьер министр, заместитель премьера, председатели сената и мажилиса, руководитель администрации президента, глава Нацбанка, министр финансов, министр экономики и бюджетного планирования.
В указе президента об управлении Нацфондом от 28 декабря 2004 года говорится, что совет руководствуется Конституцией, законодательными актами и актами президента. Впрочем, немало экспертов утверждает, что при изменении политической ситуации, все это может изменяться.
Эффективность
Суммируя выводы аналитиков и экспертов, эффективность нынешней модели Нацфонда оставляет желать лучшего. Причин у этого несколько, но главная – непрозрачность.
Во-первых, нечасто известно на какие проекты направляются взятые из фонда деньги. Лишь иногда проходят круглые столы или конференции, где речь заходит о Нацфонде. Но и там полного представления о выделенных средствах ни Нацбанк, ни Минфин не дают.
Во-вторых, крайне редко контролирующие органы следят за эффективностью использования средств из Нацфонда, обращая внимание лишь на факт их целевого назначения. Показателен пример 2009-2010 года, когда были выделены все те же 10 млрд USD для решения проблем в нескольких секторах, а об их эффективности лишь однажды заговорила прокуратура Актюбинской области, когда выявила применение плавающих ставок вознаграждения у БВУ. Впрочем, стоит отметить, что эти 10 млрд USD до сих пор не были возвращены обратно, о чем недавно говорил и президент.
К примеру, тот же Норвежский фонд демонстрировал образцовую прозрачность. Сумма отчислений в фонд ежегодно утверждалась парламентом, а Государственный банк страны был обязан на постоянной полугодичной или годичной основе публиковать отчеты о результатах управления фондом. Информация о состоянии фонда была доступна общественности, в том числе и через Интернет.
Упущение фонда
Тем не менее, главный промах Нацфонда по заверению экспертов заключается в том, что он не инвестиционный. Это сужает область использования его средств, замораживает их и приводит к дефициту инвестиций на развитие реального сектора казахстанской экономики.
По словам Артема Устименко, дефицит инвестиций и ликвидности в Казахстане частично компенсируется за счет привлечения иностранного инвестиционного и заемного капитала, что влечет за собой определенные риски в долгосрочном плане и повышает зависимость экономики от ситуации на глобальных рынках капитала.
«Ежегодные гарантированные трансферты из Нацфонда (1,38 трлн тенге – в 2014 году) на сегодня также позволяют опосредованно поддерживать экономический рост и осуществлять господдержку экономики, но все же их ключевая задача – стабилизация госбюджета», - подчеркнул аналитик.
Активы Нацфонда на декабрь 2013 года составили 70 544 млн. USD. При этом, Устименко отмечает, что доходность этих активов в 2010-12 годах составляла 3,02%; 1,37%; 3,33%. Часть активов, предназначенных для инвестирования, преимущественно размещены в высоконадежных бумагах иностранных государств и эмитентов - США, Великобритании, Японии и других стран Еврозоны. К слову, ничего неизвестно о внешних управляющих Нацфондом, известно только их количество – 14 компаний.
Общий вердикт
Экономика Казахстана нуждается во внутренних финансовых ресурсах, способных поддержать дальнейшее развитие и диверсификацию реального сектора экономики. В этом свете активы Нацфонда должны играть более заметную роль в долгосрочном макроэкономическом стимулировании и формировании длинных инвестиций для реального сектора экономики.
По мнению Устименко, до 2020 года безопасный потолок дополнительного инвестирования активов Нацфонда в реальный сектор экономики и национальные стратегические проекты с длительной окупаемостью не должен превышать 7-10% от ВВП, и должен включать в себя льготное кредитование и проектное соинвестирование на возвратной основе. Сберегательную функцию Нацфонда целесообразно оставить в приоритете, но, тем не менее, необходимо предусмотреть предельные нормы сберегательного накопления в размере 30-35% от ВВП.