Зачем нужны маслихаты?
Маслихаты – это местные представительные органы, члены которого избираются населением различных административно-территориальных единиц через процедуру прямого голосования сроком на 5 лет. На первый взгляд список полномочий маслихатов кажется небольшим, но важно учитывать, что без утверждения депутатов акиматы не имеют право переходить к реализации различных программ или назначению своих сотрудников на те или иные должности. Да и сами акимы назначаются на свои должности с согласия местных маслихатов.
В целом, согласно закону о маслихатах, их функции можно сгруппировать в 4 направления:
Во-первых, они утверждают все планы, экономические и социальные программы развития, а также проекты местных бюджетов. Каждый местный исполнительный орган (МИО) сопряжен с маслихатом его уровня – сельским, районным, городским и т. д. К тому же, маслихаты рассматривают отчеты об исполнении всех вышеуказанных инициатив и общих результатов работы МИО.
Во-вторых, маслихаты утверждают схемы планировки и проекты генеральных планов застройки почти всех территориальных единиц, кроме областных центров. Еще они регулируют вопросы земельных отношений, опираясь на земельное законодательство Казахстана. Помимо этого маслихаты утверждают правила подготовки и проведения отопительных сезонов, содержания и защиты зеленых насаждений, благоустройства населенных пунктов, содержания домашних и отлова бродячих животных. К этому же пункту стоит отнести и согласование ставок платы за эмиссии в окружающую среду, пользование водными и лесными ресурсами, а также эксплуатацию особо охраняемых природных территорий.
В-третьих, в компетенции маслихатов – от районных, до столичного - входит утверждение правил оказания социальной поддержки граждан. В селах они даже определяют систему этих мер.
В-четвертых, маслихаты согласуют список сотрудников акимата того или иного населенного пункта. Утверждается ими и руководитель местной полиции. На согласование поступает также персональный состав консультативно-совещательных органов при акиматах, когда обсуждаются вопросы межведомственного характера. Но что важно – каждый список и кандидат определяется акимом. Исключение составляют, разве что, территориальные советы местного самоуправления, вопрос создания и состав которых решается маслихатами столицы, городов республиканского и областного значения. Ко всему прочему маслихаты по всей стране выбирают 32 сенаторов – по два человека от каждой области, города республиканского значения и столицы.
Свои полномочия маслихаты осуществляют на сессиях. Ежегодно депутаты должны проводить как минимум 4 обязательные встречи, но могут собираться и на внеочередные сессии, которые необходимо анонсировать за 5 дней до проведения. Отчитываться о своей работе маслихаты должны перед населением, причем не реже одного раза в год. Они также обязаны регулярно назначать дни приема граждан. Однако в случае плохого исполнения обязанностей на депутатов налагаются лишь две меры взыскания – порицание и публичное извинение.
Еще что важно знать о маслихатах – как минимум одна пятая часть его депутатов может поставить вопрос о выражении вотума недоверия акимам. Основанием может стать двукратный отказ от утверждения отчетов о деятельности акимов, исполнении социально-экономических программ и местного бюджета. Окончательное решение по их увольнению принимают вышестоящий аким или президент Казахстана. В случае отказа от увольнения акима, депутаты вправе повторять попытку каждые полгода. Однако ни один подобный прецедент в стране пока не заканчивался отстранением.
Помимо этого председатели сессий вправе приглашать на собрание маслихатов глав местных исполнительных органов, а также руководителей и других сотрудников организаций своей территориальной единицы, чтобы получить необходимую для своей работы информацию. Более того, они обязаны безотлагательно проводить личные встречи с депутатами маслихатов по их требованию и содействовать их деятельности. Также важно заметить, что депутаты маслихатов, кроме секретарей, вправе создавать фракции политических партий и иных общественных объединений.
Как в действительности работают маслихаты? Отвечает Шолпан Айтенова, исполнительный директор Zertteu Research Institute
В казахстанской практике маслихаты лишь легитимизируют решения исполнительного органа. Практически только (вышестоящий – V) аким управляет территорией, лишь согласовывая принимаемые решения с представительным органом. Законодательство дает ему больше полномочий, чем депутатам маслихата. Например, маслихат не может инициировать изменение в доходной или расходной части местного бюджета без положительного заключения акима. Даже решение о присуждении звания «почетный гражданин» не принимается без одобрения акима. Другой пример - когда районные маслихаты избирают сельских акимов, но освободить от должности их могут только районные акимы.
Если существует законодательно установленная система оценки работы исполнительных органов власти – акиматов, министерств – то никто не оценивает эффективность и результативность деятельности маслихатов. Предполагается, что их должны оценивать избиратели, но избирателям это неинтересно и они никак не проявляют инициативы и общественного контроля. Если выйти на улицу и спросить, мало кто знает депутатов маслихатов по своему участку. Это говорит о том, что роль самих маслихатов, как органа управления, серьезно недооценивается. В то же время это не связано с отсутствием у маслихатов полномочий, они достаточно широкие.
Ответственность маслихата может быть не прописана, потому что это публичный орган власти, избираемый населением. Это означает, что если депутаты не исполняют обязанности, их просто не выберут в следующий раз. Но это работает в странах с хорошим избирательным процессом, где есть политическая конкуренция. В нашей же политической структуре роль маслихатов нивелирована. Поэтому нет ответственности. Даже плохие решения, которые были приняты на уровне города или области, население соотносит их с акимом. Никогда население не связывает эти решения с маслихатами.
Согласно законодательству, у граждан есть право свободно посещать сессии маслихатов. Но на практике получается иначе. Сессии маслихатов проходят в акиматах, в акимат простой гражданин без пропуска не зайдет. У нас даже на практике нет, чтобы граждане участвовали в этом. И нет такого, чтобы маслихаты призывали людей к участию. И общественность не сильно знакома с деятельностью маслихатов. Если посмотреть даже на сайты маслихатов, то они имеют формальный характер – там можно увидеть списки депутатов и принятые решения. Но далеко не все маслихаты имеют сайты. Единственный пример подотчетного маслихата – маслихат Костанайской области, решения сессий которого размещены с 1994 года. Все остальные очень разбиты по годам. Можно связать это с тем, что маслихаты не до конца исполняют свою роль – роль органа управления и не имеют рычага влияния. И это еще может быть связано с законом об общественных советах, потому что многие положения в этом законе и их роли довольно похожи.
Но в то же время нельзя говорить о формальном или низком качестве работы маслихатов. Есть отдельные активные депутаты. И чем ниже маслихаты по географическому охвату, тем эффективнее они будут действовать в сравнении с областными и городскими. Там более компактные территории проживания и эти депутаты находятся на виду у населения.
Зачем нужны общественные советы?
Общественные советы – это консультативно-совещательные и наблюдательные органы, которые образуются на двух уровнях – республиканском и местном. Они являются автономными и самостоятельными, но формируются из числа представителей государственных органов, а также представителей некоммерческих организаций и граждан, которые выбираются на конкурсной основе на 3 года. Советы образуют министерства, центральные исполнительные органы (не входящие в состав правительства), органы местного госуправления и органы, напрямую подотчетные президенту.
Общественные советы нужны для того, чтобы выражать мнение гражданского общества на всех уровнях власти по всем значимым для него вопросам, развивать взаимодействие между ними, а также обеспечивать общественный контроль за деятельностью госорганов. Советы разрабатывают рекомендации по совершенствованию законодательной базы или общей системы работы государственных органов в той или иной сфере, которые те обязаны рассмотреть, но не обязаны принимать в работу. При этом члены общественного совета имеют доступ во все государственные органы, включая органы местного самоуправления и могут входить в состав их рабочих групп по тем или иным вопросам.
На местных уровнях общественные советы обсуждают и отслеживают эффективность проектов бюджетных программ, стратегических планов, программ развития территорий, а также других государственных и правительственных программ. Помимо этого, они участвуют в разработке проектов нормативных правовых актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, которые потом предлагают госорганам.
Также советы рассматривают обращения физических и юридических лиц по вопросам совершенствования госуправления и повышения прозрачности работы госаппарата. Граждане также вправе участвовать в общественных слушаниях, которые проводят советы. В целом, общественные советы должны информировать население о своей работе через СМИ или интернет-ресурсы не реже двух раз в год.
Как в действительности работают общественные советы? Отвечает Марат Шибутов, член общественного совета города Алматы
Раньше общественные советы были не на всех уровнях, лишь у некоторых ведомств. К тому же, они не использовали разработанные ими рекомендации. После выборов 2016 года общественные советы появились при всех ведомствах кроме тех, которые связаны с государственной тайной. Кроме нынешнего общественного совета Алматы другие подобные организации при акиматах пока никак особо себя не проявили, они больше смотрят на нас. Но если хотя бы один совет будет работать в полную силу, всем остальным придется подтягивать свою работу, и если мы не выдержим, вряд ли кто-то еще сможет. Сейчас у меня более оптимистичные ожидания от работы общественных советов, потому что у них появились полномочия, закрепленные законодательством.
Отличия между общественными советами и маслихатами заключаются в следующем: во-первых, общественный совет является совещательным органом, который может только выносить рекомендации, которые, возможно, будут исполняться, а, возможно, и нет, в отличие от постановлений маслихата, которые обязательны к исполнению. Во-вторых, у маслихата намного шире полномочия, потому что они утверждают состав акимата, выбирают акимов нижних уровней власти, устанавливают различные экономические нормы для своего региона, выбирают депутатов сената и т.д.
Общественный совет - это, по сути дела, глаза и голос народа, который просто отслеживает происходящие процессы в государственной машине и говорит и выражает свое мнение, если что-то идет не так, но он не может работать вместо чиновников и депутатов маслихата. У последнего гораздо больше полномочий и возможностей влиять на происходящее в регионе. Однако общественный совет может быть ближе к народу и авторитетнее, если в нем собрался сильный состав, что мы пока видим только в городе Алматы.
Общественный совет при этом имеет несколько рычагов воздействия - он может рекомендовать разработать нормативный правовой акт, в том числе и закон, ну и без рассмотрения в нем не может быть принят бюджет региона. Фактически общественный совет предоставляет лишь небольшую возможность влиять на принимаемые в городе решения, но только если в его составе будут реально болеющие за регион и весьма авторитетные люди, которые не зависят от акимата.