Казахстан после… Часть первая

Дискуссия о том, каким будет Казахстан после президентства Нурсултана Назарбаева давно идет внутри и за пределами страны. О сценариях спорят политики, политологи и журналисты, в основном сводя ее к обсуждению того, кто будет преемником первого главы Казахстана. Накануне своего 73-летия президент Назарбаев впервые сам ответил на этот вопрос и тем самым задал новый виток дискуссии. В научном сообществе открытого обсуждения будущего страны после завершения президентского правления Назарбаева почти нет, за исключением, пожалуй, совместного труда группы политологов, опубликованного в минувшем году. Vласть с сегодняшнего дня и на протяжении ближайших недель публикует книгу Ердена Назарова «Казахстан после…», которая представляет собой полноценное исследование основ передачи власти и несколько сценариев развития. Книга отвечает на многие вопросы и, надеемся, вызовет интерес и отклики читателей.

 

Введение

 

Одной из главных причин написания этой книги стали последние события, происходящие как в Казахстане, так и в соседних центральноазиатских странах, а точнее экспертная и общественная реакция на них. Слухи о возможном уходе из «большой политики» Нурсултана Назарбаева породили целый шквал разного рода публикаций и комментариев, которые сводятся к одному узкому вопросу: «Кто будет вторым президентом?»

 

Однако это лишь один из аспектов вопроса, каким будет Казахстан после Назарбаева. Фактически наша страна находится на пороге нового этапа, и здесь при моделировании будущего надо учитывать исторические политические традиции, внутрирегиональные и общемировые тренды.

 

Опасность сложившейся ситуации в том, что постназарбаевский период не рассматривается общественностью в качестве ближайшей и реальной перспективы. В большинстве случаев Казахстан без Назарбаева представляется как нечто немыслимое, вопрос далекого будущего. Как следствие, на сегодняшний день это одна из наиболее табуированных и мифологизированных тем политического дискурса.

 

Однако история учит, что отсутствие компетентного прогнозирования политических процессов чревато существенными рисками для развития государства. И, чтобы избежать ловушек переходного периода, надо научиться не столько предугадывать ход событий, сколько задаваться вопросом: что же ждет нас за поворотом?

 

В данной книге представлена попытка прогностического осмысления темы постназарбаевского

периода. Несмотря на объективную затрудненность прогнозов в условиях общей политической неопределенности, здесь предложены основные эскизы смены власти в Казахстане в среднесрочной перспективе.

 

Глава 1. Центральная Азия: контуры ближайшего будущего

 

Распад Советского Союза дал возможность центральноазиатским странам обрести независимость и самим определять собственный путь.

 

Туркменистан продолжил укрепление тоталитарного режима и формирование нового «культа личности»; в Узбекистане возобладала политика «закрытости» и изоляционизма; в Кыргызстане — неудачная либерализация, осложненная попытками введения автократического режима; Таджикистан прибегнул к консервации режима с опорой на растущие исламистские настроения и, наконец, Казахстан, реализовавший свою суперпрезидентскую модель.

 

В результате, имея общую историю, культуру, сходную экономическую структуру и политические традиции, центральноазиатские государства не создали даже единого культурного пространства, не говоря уже о политическом и экономическом.

 

---

---

 

Поэтому, классифицируя постсоветские политические системы, многие эксперты относят центральноазиатские страны к разным категориям[1]. Казахстан вместе с Россией и Азербайджаном, а также частично Украину, Грузию и Армению относят к модели «имитационной демократии», — системы, в рамках которой формально сохраняются основные признаки демократического правления, но на практике власть концентрируется в руках небольшой правящей элиты. Кыргызстан и Молдавию причисляют к модели «демократия поневоле», где политические силы, опирающиеся на конкурирующие группировки бизнес-элит, не имеют явного преимущества, и поэтому демократия оказалась для них единственной приемлемой формой политического сосуществования. Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан и Беларусь характеризуют как султанистские режимы — режимы личной власти, не связанные ни законами, ни устойчивой идеологией.

 

У стран центральноазиатского региона есть лишь одна общая черта — моноцентризм, сосредоточение власти в одной фигуре, ее персонификация в конкретном человеке. Единственным исключением может стать Кыргызстан, где созданы условия для перехода к парламентской модели, хотя и здесь не исключена вероятность повторения попыток вновь централизовать всю власть в лице президента страны. И, что более важно, в центральноазиатских странах от первых лиц государства зависит не только эффективность внутренней и внешней политики, но и стабильность самих существующих политических режимов. Именно это обстоятельство и определило специфику политических процессов в странах Центральной Азии.

 

Еще одна характерная особенность заключается в том, что основной движущей силой всех преобразований в странах Центральной Азии, в отличие, например, от стран Восточной Европы, стало не все общество, а только национальные элиты. Именно местные элиты заложили содержание и характер всех процессов в этих странах в течение последних двадцати лет. И главная их задача все это время заключалась прежде всего в обеспечении консолидации режима.

 

Поэтому весь двадцатилетний период независимости центральноазиатских государств — это двадцать лет истории обретения, потери и укрепления власти новых национальных элит. Причем здесь прослеживаются несколько общих моментов.

 

1. Номенклатурное происхождение

 

Большинство первых постсоветских лидеров центральноазиатских государств состоялись как политические деятели, в том числе через работу в партийных структурах в советский период.

 

Наряду с аппаратной и хозяйственной деятельностью все центральноазиатские лидеры в той или иной степени обладали опытом партийной деятельности. И тут надо отметить, что в партийную верхушку редко попадали случайные люди — советская партийная система отличалась жестким кадровым отбором. Одними из главных критериев были лидерские, ораторские и управленческие качества. И приход большинства центральноазиатских лидеров к власти — это результат их упорной, целеустремленной деятельности. Одним словом, те лидеры, которые пришли к власти, будучи партийными функционерами, обладали реальным опытом общественно-политической работы. Полученные в партийной деятельности навыки и опыт помогли постсоветским президентам относительно спокойно преодолеть первые годы транзитного периода.

 

Ислам Каримов — Первый секретарь ЦК Коммунистической партии Узбекской ССР, Сапармурат Ниязов — член ЦК КПСС, председатель Верховного Совета Туркменской ССР, Нурсултан Назарбаев — Член Политбюро ЦК КПСС, первый секретарь Центрального Комитета Компартии Казахской ССР.

 

Исключением являются Эмомали Рахмонов и Аскар Акаев. Рахмонов в 1988-1992 годах работал директором совхоза имени Ленина Дангаринского района, и только в ноябре 1992 года вступил на политический путь, когда его избрали председателем исполкома Кулябского областного Совета народных депутатов. А Акаев — будучи с 1984 года действительным членом, а с 1988 года президентом Академии наук Киргизии, по собственному признанию не испытывал особого счастья от работы на аппаратных должностях[2]. Но тем не менее он в 1986 году был избран в ЦК Компартии Киргизии, а затем стал народным депутатом Киргизской ССР. В 1989 году Акаева избрали депутатом Верховного Совета СССР. А позже он был избран членом палаты национальностей Верховного Совета СССР, членом Комитета Верховного Совета СССР по вопросам экономической реформы.

 

---

---

 

Однако пусть Рахмонов и Акаев и не входили в состав высшей партийной номенклатуры, тем не менее они были членами КПСС. Причем Рахмонов даже будучи президентом, вплоть до 1994 года формально числился членом Коммунистической партии Таджикистана (КПТ), воссозданной в 1991 году, а по некоторым данным даже исправно выплачивал членские взносы[3].

 

Вместе с тем первым и вторым президентом Таджикистана были Кахар Махкамов и Рахмон Набиев, занимавшие в свое время должность Первого секретаря ЦК Компартии Таджикистана. Вторым президентом Кыргызстана был Курманбек Бакиев, бывший секретарь горкома партии. Общее партийнономенклатурное происхождение всей национальной элиты не могло не сказаться на методах укрепления власти и самих принципах «политической борьбы». Например, отсюда их запрос на соратников, имеющих опыт общественно-политической работы.

 

Главным следствием номенклатурного прошлого первых президентов стало то, что в отличие от элит восточноевропейских государств, которые создавали новые институты, уничтожали старые, элиты центральноазиатских стран просто переделывали существовавшие институты советского периода.

 

В большинстве центральноазиатских стран просто происходила модернизация прежней советской системы — были созданы неосоветские институты[4], утяжеленные азиатскими традициями, с национальным колоритом, западной риторикой и антуражем. Те же самые парламенты, имея структуру и принципы законодательных органов западноевропейского типа, фактически формировались по клановому признаку.

 

2. Постепенная легитимизация

Большинство глав центральноазиатских стран легитимизировали свои полномочия постепенно, шаг за шагом. На первом этапе — аппаратно-кулуарно, через бюрократические механизмы, а на втором — используя уже общепринятые в мировой практике демократические процедуры.

 

Так, в Узбекистане Ислам Каримов был избран Президентом 24 марта 1990 года на сессии Верховного Совета Республики. А всенародное голосование прошло через полтора года, в декабре 1991 года, когда Каримов был переизбран.

 

Нурсултан Назарбаев был избран Президентом КазССР Верховным Советом 24 апреля 1990 года, а 1 декабря 1991 года на первых всенародных выборах он был избран Президентом Казахстана.

 

Аналогичная ситуация была и в Кыргызстане, где 27 октября 1990 года на внеочередной сессии парламент Кыргызстана избрал Аскара Акаева Президентом Киргизской ССР, а в октябре 1991 года его полномочия были подтверждены на выборах.

 

Первый Президент Таджикистана Кахар Махкамов 30 ноября 1990 года был избран Верховным Советом Таджикской ССР. Затем пост Президента упразднили, а в ноябре 1992 году во главе независимого Таджикистана встал Эмомали Рахмонов. Его избрали председателем Верховного совета Таджикистана. И только 24 ноября 1994 года в Таджикистане прошли президентские выборы, на которых он одержал победу.

 

Единственным исключением здесь является Туркменистан, где 27 октября 1990 года путём всенародного голосования Президентом был избран председатель Верховного Совета Туркменской ССР Сапармурат Ниязов. Если в других странах учреждение института президентства и всенародные выборы разделял какой-то временный промежуток, то в Туркменистане эти процессы проходили одновременно.

 

При этом эксперты справедливо замечают, что «везде (правда, с разными процентами) были избраны лидеры, и так фактически возглавлявшие государство, независимо от того, были ли они представителями партийной номенклатуры или диссидентами. Выборы были использованы лишь для формального закрепления властных полномочий фактических лидеров»[5].

 

3. Механизмы продления полномочий

 

Несмотря на свое происхождение из советской партийной номенклатурной элиты, центральноазиатские лидеры старались использовать новые механизмы для пролонгации своих полномочий.

 

Хотя и существовали более простые пути — например, введение подобия монархии, или избрание парламентом, или вообще отмена выборов как таковых. Постсоветские руководители старались не выходить за рамки демократического формата, отсюда целая череда внеочередных выборов, референдумов, внесений изменений в конституции. Введение в Туркменистане пожизненного президентства для Ниязова — это скорее исключение, подтверждающее правило, тем более что затем туркменский лидер отказался от этой идеи, вернув процедуру президентских выборов.

 

В Узбекистане в марте 1995 года прошел референдум, по итогам которого срок президентских полномочий Каримова был продлен до 2000 года. В январе 2000 года он вновь был избран на пост главы государства. Ровно через два года состоялся еще один референдум, увеличивший срок полномочий Президента с пяти до семи лет и позволивший Каримову еще дважды избираться на семилетний срок.

 

В Кыргызстане на референдуме в январе 1994 года полномочия Акаева были продлены, а в 1998 году Конституционный суд разрешил ему баллотироваться на третий срок, и в 2000 году он был избран еще на пять лет. Государственный переворот 2005 года, названный впоследствии «тюльпановой революцией», прервал 15-летнее президентство Аскара Акаева.

 

В Таджикистане в сентябре 1999 года перед очередными президентскими выборами был проведен референдум по внесению изменений в Конституцию, согласно которым срок полномочий Президента был увеличен до 7 лет. В июне 2003 года прошел очередной референдум по внесению изменений в конституцию Таджикистана, по итогам которого Рахмонов получил возможность еще дважды участвовать в президентских выборах и, теоретически, остаться во главе государства до 2020 года.

 

Полномочия Ниязова по результатам всенародного референдума, прошедшего в январе 1994 года, были продлены до 2002 года. А в декабре 1999 года Народный совет (Халк Маслахаты) принял положение об исключительных полномочиях Ниязова, получившего право быть главой государства без ограничения срока и ставшего пожизненным Президентом Туркменистана.

 

В Казахстане в 1995 году был проведен референдум по продлению полномочий Президента Нурсултана Назарбаева до 1 декабря 2000 года, а 10 января 1999 года состоялись внеочередные президентские выборы. Кроме того, в 1999 году Конституционный совет «обнулил» сроки президентских полномочий Назарбаева, а согласно конституционным поправкам 2007 года Первый Президент в виде исключения теперь может избираться неограниченное количество раз.

 

При этом, большинство центральноазиатских лидеров используют проверенные методы продления сроков президентских полномочий через конституционные реформы или проведение референдумов. Один из последних примеров — Узбекистан, где Верхняя палата парламента в марте 2012 года одобрила Конституционный Закон «Об очередных выборах в представительные органы государственной власти и президента РУ», согласно которому очередные президентские выборы состоятся в начале 2015 года, а не в декабре 2014 года.

 

Единственным исключением стал Нурсултан Назарбаев, который в январе 2011 года, несмотря на поддержку Парламента и уже собранные пять миллионов голосов (при необходимых двухстах тысячах) все же отказался от проведения референдума по вопросу продления президентских полномочий до 2020 года и принял решение провести внеочередные выборы, основываясь на демократических принципах и нормах Конституции.

 

Таким образом, в центральноазиатском регионе сложилась своеобразная политическая традиция использования демократических процедур (хотя бы на формальном уровне). Например, второй президент Туркменистана Г.Бердымухамедов исправно участвует в президентских выборах, отказавшись от пути своего предшественника — пожизненного президента Туркменбаши.

 

В итоге, большинство центральноазиатских лидеров, обладая широкой общественной поддержкой, смогли войти в список политических долгожителей, имеющих многолетний «стаж президентства»: Нурсултан Назарбаев — 22 года, Эмомали Рахмонов — 19 лет, Ислам Каримов — 22 года, Аскар Акаев — 15 лет, Сапармурат Ниязов — 16 лет.

 

Стоит отметить, что эта особенность характерна не только для периода становления новых центральноазиатских государств, — такое политическое долгожительство было свойственно советскому периоду, когда партийное руководство республик не менялось десятилетиями.

 

Так, Динмухамед Кунаев был руководителем Казахстана в общей сложности более 30 лет, занимая должность Председателя Совета Министров Казахской ССР (1955—1960, 1962—1964) и должность первого секретаря ЦК Компартии Казахстана (1960—1962, 1964—1986). Турдакун Усубалиев был первым секретарем ЦК Компартии Киргизской ССР 24 года (1961-1985). Джабар Расулов — первым секретарем ЦК Компартии Таджикской ССР более 20 лет, с 1961 по 1982 год. Мухамедназар Гапуров — первым секретарем ЦК Компартии Туркменской ССР 26 лет с 1969 по 1985 год. Шараф Рашидов был первым секретарем ЦК Компартии Узбекской ССР 24 года (1959–1983).

 

Такая же картина была и в других советских республиках — Иван Бодюл был первым секретарем ЦК Компартии Молдавской ССР почти 20 лет (1961-1980), Пётр Машеров — первым секретарем ЦК Компартии Белорусской ССР 15 лет (1965-1980), Йоханнес Кэбин — первым секретарем ЦК Компартии Эстонской ССР 28 лет (1950-1978), Василий Мжаванадзе — первым секретарем ЦК Компартии Грузинской ССР 19 лет (1953—1972).

 

Но в этих странах данная традиция изжила себя (если не считать Беларуси), тогда как в Центральной Азии произошло смешение азиатской и советской систем. На этом синтезе, по сути, и зиждется вся современная система власти в центральноазиатских странах.

 

---

---

 

Вместе с тем, центральноазиатские страны уже вошли в новый электоральный цикл. В 2011 году состоялись президентские выборы в Кыргызстане и Казахстане. В 2012 году прошли выборы в Туркменистане, в 2013 году должны состояться выборы в Таджикистане, в 2015 году — в Узбекистане и в 2016 году — снова должны пройти президентские выборы в Казахстане. При этом все действующие президенты имеют право баллотироваться на новый срок.

 

Даже если выборы состоятся в установленные сроки и нынешние президенты в них победят, вопрос «что будет дальше» остается открытым. Ведь, скорее всего, в силу объективных причин для центральноазиатских лидеров это будут последние выборы вне зависимости от их результатов. Возможно, только у лидеров Кыргызстана и Туркменистана есть определенный запас времени.

 

Тем не менее стоит признать, что в новом десятилетии наступает обратный отсчет эпохи сегодняшних постсоветских президентов. Поэтому сегодня для всех пяти стран региона наиболее важным вопросом становится обеспечение преемственности и стабильности нынешних политических режимов, сохранение политического курса и выбранного вектора развития.

 

Один из главных рисков при передаче власти некоторые эксперты видят в издержках системы кланового управления, когда «…единственным гарантом сохранения власти и собственности клана является первое лицо. Оно же обычно является верховным арбитром, не позволяющим клану распасться на враждующие группировки. Смена власти здесь — критический момент, чреватый острым кризисом и даже крахом системы»[6].

 

Учитывая отсутствие надежного механизма передачи власти, в случае «внезапного появления вакансии Главы государства» вероятность мирного разрешения ситуации крайне мала. Ведь пусть даже в течение двух десятилетий внутри страны и сохранялось шаткое внутриэлитное равновесие между различными кланами, однако сама элита без общепризнанного лидера-арбитра не имеет опыта действий в ситуации серьезных перемен.

 

Во многом для западных аналитиков именно этот фактор является главным при определении стран Центральной Азии как зоны риска. «Если борьба элиты выплеснется на улицы стран Центральной Азии, то последствия могут отражать темную сторону арабской весны, как в Сирии или Йемене. С другой стороны, элита могла бы объединить усилия, чтобы обеспечить плавный переход власти, как это произошло в Туркменистане после смерти Ниязова в 2006 году. В любом случае, демократия не является наиболее вероятным исходом»[7].

 

В центральноазиатских странах не созданы институционально-правовые основы и механизмы передачи власти, и, главное — сохранения политического курса. В конституциях предусмотрен только юридический механизм замещения главы государства в случае форсмажорных обстоятельств.