Сабина Дюсекеева, директор программ гражданского участия Гражданского Альянса Казахстана, специально для Vласти

В самом общем целом, отправной точкой развития сферы мониторинга и оценки результатов программ и проектов в социальной сфере когда-то[1] стали первые попытки американцев выяснить, насколько эффективны их образовательные программы. Да и в целом, модная в то время идея «государства  благоденствия» («государства всеобщего благосостояния») подразумевала значительное вливание бюджетных средств, прежде всего, в социальные сферы, и вызывала вполне закономерный вопрос: а как эффективно тратятся эти деньги?

К сожалению, у нас в госуправлении еще не вполне пришли к подобному пониманию, что важнее не сколько потратить денег, а как эти деньги потратить. Программы до сих пор закрываются, как только «освоили» отведенный на них бюджет. Да и с самим предметом разговора – мониторингом и оценкой в госсекторе – тоже все у нас не однозначно. Начнем немного издалека.

Где-то в 2007 году политическая воля и тренды в СНГ-шной теории госуправлении встретили друг друга, и вот тысячи наших чиновников корпели над стратегическими планами всевозможных министерств и ведомств. Конечно, многие планы так и остались «контентом» веб-сайтов. Для большинства из них не случилось главного – привязки к ежедневной деятельности гос.органов через реализацию программ. То есть задача есть – а конкретных действий для ее реализации не предпринимается. Дальше – больше. Бюджет, ориентированный на результат, –  я так до конца и не понимаю, что с ним стало. Однако, это все же были те первые моменты, когда заговорили вслух об индикаторах результативности, о мониторинге и многих других важных, но разрозненных вещах. И вот, наконец, в марте 2010 вышел Указ Президента под красивым номером 945, которым вводилась в действие «Система ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, города  республиканского значения, столицы». (Да, я также не могу проговорить это все на одном дыхании, и для удобства читателя, пожалуй, сократим название до Системы оценки эффективности деятельности гос.органов).

Сейчас Системе уже два года. Если вкратце, то весь 2010 год писали Методики оценки, изучали международный опыт, проводили встречи и консультировались с экспертами. Потом было решено опробовать Систему на нескольких гос.органах; на оценку и «растерзание» отдали акимат Акмолинской области, Министерство труда и соцзащиты РК и АРЕМ. От Гражданского Альянса, тогда еще с большим энтузиазмом и на волонтерских основах, мы принимали посильное участие. Данные со всех собрали, оценку эффективности деятельности провели. Результаты не публиковали, что понятно. Это ведь был только тест самих методик. В 2011 улучшали методики оценки, и этой самой оценке подверглись уже все гос.органы. Но результаты опять не опубликуют. На следующий год обещают только, так как сейчас все еще «пилотная стадия».

То есть, Система с определенными проблемами, но работает. Хочу поделиться одной историей. В 2010, при введении этой Системы, мне довелось участвовать в семинаре по мониторингу и оценке, организованном при Институте экономических исследований в Астане. Семинар проходил предсказуемо: приглашенный лектор умудрился уместить в два неполных дня полный курс дисциплины, а слушатели вслушивались и напряженно посмеивались над частыми шутками лектора. Среди слушателей были сотрудники областных Акиматов. Этим было не до смеха. С осознанием, какой вал информации им придется собирать для отчетов Системы, медленно зрел бунт. Это даже было высказано вслух, мол, если мы все сейчас откажемся поддерживать эту систему, вдруг ее отменят!

Не отменили.

Сразу оговорюсь, я – горячий приверженец данной Системы. Возможно, не в ее текущем виде, а скажем так, я поддерживаю саму идею ее существования. Но вот уже два года мы (имеется в виду Гражданский Альянс) пытаемся хоть как-то встроиться в ее работу, и чем больше пытаемся, тем больше вопросов.

Вопрос первый: а что такое эффективность работы государственных органов?

Сейчас, как есть по указу №945, Система оценки эффективности деятельности госорганов создана «для повышения эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы (далее – оцениваемые государственные органы)».[2] Причем, если расшифровывать, то эффективность эта складывается из:

«1) достижение и реализация стратегических целей и задач в курируемых отрасли/сфере/регионе;

2) исполнение актов и поручений Президента Республики Казахстан, Государственного секретаря Республики Казахстан, Правительства Республики Казахстан, Администрации Президента Республики Казахстан, Канцелярии Премьер-Министра Республики Казахстан;

3) управление бюджетными средствами;

4) оказание государственных услуг;

5) управление персоналом;

6) применение информационных технологий».

Вроде, все понятно. Но если копнуть глубже в методику, сразу возникает вопрос: а какой смысл вообще проводить, например, оценку реализации стратегических планов, если все на чем основывается данная оценка это сами планы гос.органа  и его же отчеты по их реализации?[3]  А в более общем смысле, можно ли оценивать эффективность работы госорганов без привязки к результатам этой деятельности (реализация госпрогамм, оказание госуслуг и исполнение функций госорганов)? И можно ли говорить об оценке эффективности деятельности без учета эффекта работы госорганов на качество жизни населения?

В существующем виде, эта Система, по своей сути, – внутренний контроль работы госорганов, потому и выделены такие направления, как, например, кадры или использование информационных технологий. Но, на мой взгляд, разработчики Системы решили «впихнуть невпихуемое» – свести в одну систему и реализацию стратегических направлений, и исполнение актов и поручений, и оценку качества предоставляемых госуслуг. И все это в очень сжатые сроки.

Вопрос второй, который возник у многих из вас, думаю, вопрос: а как можно говорить об оценке эффективности работы госорганов, не затрагивая результаты госпрограмм?

Дело в том, что в рамках данной Системы в существующем ее виде возможности для оценки результатов программ очень ограничены. Во-первых, Система работает по жесткому графику. Например, в марте этого года собирают НПО/экспертов, понимают, кто что будет оценивать, потом уже к концу июля текущего года этим экспертам нужно подавать результаты оценки  по программам прошлого года. В такой подход укладывается только самый поверхностный мониторинг реализации программы (что тоже не плохо). Но оценка результатов программы – это полноценное исследование, и в такие сроки не провести оценку эффективности большой программы и, тем более, ее воздействия на целевые группы. А еще, практически все НПО и эксперты в оценке и мониторинге, отмечая печально известное качеством написания программ, говорят еще и о необходимости включать оценку дизайна программы. Но Системе оценки надо «показывать результат», и желательно к осени каждого года.

Не ясно и кто должен проводить такую оценку, какой статус будет у этих людей или организаций, как им обеспечат доступ к информации, необходимой для оценки. Все это сейчас активно обсуждается, и лично я надеюсь на конструктивный результат этих обсуждений.

Так же важно – «за чей счет банкет»? Людей, способных провести оценку реализации программ, у нас в стране катастрофически мало. Набрав определенный экспертный потенциал (опыт плюс специализированное образование), эти люди работать «на некоммерческой основе» даже во имя такого очевидного блага не готовы. А для оплаты такого труда никакого внятного механизма у Системы оценки пока нет.

С одной стороны, сам оператор программы (министерство или ведомство) может заказывать оценку. Но у многих чиновников особое понимание процесса оплаты исследований. Если они платят, то платят за «хорошие результаты», а не за честные. И эта же точка зрения «все честное – только бесплатно» разделяется большинством. Как резонно заметил мой коллега, а зачем же тогда люди заказывают аудит? Чтобы избежать проблем. В случае с программами – чтобы сделать программы эффективнее и не допустить растраты денег впустую. На данный момент, насколько мне известно, только Министерство здравоохранения использует такой подход (проведен конкурс на мониторинг реализации и оценку результатов программы «Саламатты Казакстан»).

Я, например, иногда высказываю бредовые мысли о том, что оценку результативности программ надо отдать Счетному комитету. Они вполне могут выступать «третьей стороной» и работать с группами экспертов. Есть у них и практика привлечения независимых экспертов для финансовой «оценки», почему бы не попробовать свести вопрос «сколько и как потратили денег» с информацией «что получили как результат и стало ли лучше людям жить».

В плане привлечения третьих сторон, есть еще такой вопрос: Система оценки подразумевает привлечение общественных организаций к оценке эффективности деятельности гос.органов. Но зная, как вы все нас, НПОшников, любите, и, учитывая, что сейчас сам механизм привлечения НПО только в разработке, я пока промолчу.

Ну и последний потенциальный камень преткновения – этакая направленность Системы на получение «баллов». То есть, нужен результат в виде оценки госоргану (плохо или хорошо). А принимаются ли во внимание условия работы оцененных гос.органов? А в случае с программами, может, важнее понять, что способствовало успешной ее реализации или привело к провалу? Баллы – хорошая вещь для рейтингов и сравнения, например, акиматов друг с другом. Но это как в школе. Оценки не учат ничему, учит «работа над ошибками».