Добывающие города Казахстана остаются за бортом зеленой экономики

Мадина Джунусова, старший научный сотрудник Института государственного управления и политики Университета Центральной Азии, специально для Власти

Казахстан активно присоединяется к глобальному движению по декарбонизации, чтобы смягчить негативное влияние изменения климата и достижения устойчивого развития. В 2021 году правительство страны разработало стратегию достижения углеродной нейтральности до 2060 года, в которой говорится, что для ее достижения «необходимо будет значительно сократить добычу ископаемого топлива». Однако пока не совсем понятно как страна, экономика которой в значительной степени зависит от добычи углеводородов и других природных ресурсов, сможет достичь снижения выбросов углекислого газа, и как все это повлияет на развитие добывающих регионов и городов.

В доктрине достижения углеродной нейтральности до 2060 года правительство признает, что экономики некоторых регионов и городов зависят от добычи и сжигания угля. Одновременно с этим выдвигается аргумент, что прекращение добычи угля возможно − в пользу этого приводится пример успешной газификации Алматинской области. Тогда как всем известно, что многие малые города и поселки Алматинской области, где преобладает частная застройка, все еще находятся в серьезной зависимости от угля, и время от времени испытывают нехватку этого не всегда качественного топлива. При этом акимы городов Алматинской области, не настолько уверенные в светлом будущем, как национальное правительство, призывают горожан закупаться углем до начала отопительного сезона.

Удивительно то, что о газификации продолжают говорить как о возможном решении, когда уже всем становится понятно, что это дорого как для государства, так и для обычного пользователя, который, помимо прочего, должен заплатить значительную сумму для подключения своего дома к магистральной сети. Отдавать приоритет газификации весьма недальновидно, ведь газ, как и уголь, является исчерпаемым ископаемым источником. Более того, после трагических событий 2022 года, которые начались в Жанаозене с акций протеста против повышения цен на газ, правительству стоит задуматься о влиянии возможного снижения объемов добычи в рамках декарбонизации на добывающие регионы и города Казахстана.

Добывающие города требуют внимания и справедливости

Безусловно, остановка добычи или снижение ее объемов − пусть это будет уголь, газ или другой минеральный ресурс − окажет негативное влияние на развитие добывающих городов Казахстана. Однако это неизбежное будущее ждет все зависимые от ресурсов города, так как любой ископаемый источник сырья исчерпаем. Но и добыча сырья когда-то остановится, как это уже произошло в Текели, Кентау и других постиндустриальных городах Казахстана. Прекращение добычи станет большим экономическим ударом для добывающих городов, которые уже испытывают социальные, экономические и экологические проблемы.

В стратегическом документе «Казахстан 2050» ставится амбициозная цель по увеличению доли городского населения до 70% к 2050 году. Но важно понимать, что около 30% этого городского населения проживают не в Алматы, Астане и Шымкенте, а в добывающих городах Казахстана. Если правительство Казахстана действительно заинтересовано перейти к зеленой экономике и стимулировать устойчивую урбанизацию, необходимо приложить определенные усилия для улучшения ситуации не только в крупных городах, но и в добывающих.

Сегодня мы наблюдаем активный отток молодежи из них: люди переезжают в города республиканского значения в поисках лучшей жизни, работы и доходов. Разница в оплате труда является одним из важных факторов межрегиональной миграции. В добывающих городах зарплаты формируют 50–60% доходов домохозяйств, при этом их уровень остается ниже, чем в целом по стране. Самые низкие заработные платы отмечаются в городах Текели, Аркалык и Лисаковск, где ключевые предприятия прекратили свою деятельность. Исключением являются задействованные в добычи нефти и газа Жанаозен, Кульсары и Аксай, где среднемесячная заработная плата выше, чем в Алматы и Астане.

Однако социальное неравенство и неблагоприятная экологическая ситуация делают даже эти добывающие города непривлекательными для проживания и ведения бизнеса. Согласно актуальным данным Казгидромета, во всех моногородах Казахстана с действующими предприятиями наблюдается высокий и опасный уровень загрязнения воздуха. Вдобавок к ухудшению экологической обстановки, добывающие города становятся местами возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного характера. Все это происходит из-за быстрого старения городской инфраструктуры, которая досталась городам в наследство от Советского Союза и использовалась более 50 лет без должной модернизации, содержания и ремонта. Аварии на Экибастузской ТЭЦ служат важным сигналом того, что проблемы добывающих городов − проблема всей страны.

Тщетные попытки государства решить проблемы моногородов

Нельзя сказать, что правительство не пыталось обратить свое внимание на добывающие города. Однако реактивные попытки государства решить проблемы их развития в режиме «сверху-вниз» не привели к кому-либо успеху. После обретения независимости государство поддерживало моногорода через стимулирование их промышленности. В 2003 году, для поддержки экспортных и обрабатывающих производств, правительство приняло «Стратегию индустриально-инновационного развития до 2015 года». Но мировой финансовый кризис 2009 года и снижение мировых рыночных цен на нефть и газ оказал негативное влияние на горнодобывающий сектор и зависящие от него города Казахстана.

Поэтому в 2010 году правительство запустило «Программу форсированного индустриально-инновационного развития на 2010–2014 годы» и «Карту индустриализации». Акиматы добывающих городов получили возможность включить свои проекты в «Карту индустриализации» для их последующего финансирования. Несмотря на амбициозные цели, реализация этих программ не принесла значимых результатов. Ухудшение условий жизни и расширение социального неравенства в добывающих городах лишь способствовали росту недовольства населения. Одним из симптомов этой неудовлетворенности стали протесты жителей Жанаозена в 2011 году: они вылились в конфликт жителей с представителями власти и привели к человеческим жертвам.

Через год, в ответ на Жанаозенские события, правительство запустило специальную «Программу развития моногородов на 2012–2020 годы». К моногородам были отнесены 27 городов, в которых одно или несколько предприятий, принадлежащих к одной отрасли, обеспечивают зарплатами 20% населения и такой же процент промышленного производства страны. Для реализации программы планировалось выделить 141,3 млрд тенге ($942 млн.) из республиканского бюджета. Но из-за упразднения программы в 2014 году на нее было израсходовано менее 15% заявленной суммы. Пакеты государственных мер в рамках программы были адаптированы к категории моногородов с учетом их экономического потенциала, которые определяло Министерство национальной экономики. Моногорода были подразделены на три категории с высоким, средним и низким экономическим потенциалом на основании нескольких критериев. К большому сюрпризу всех, Темиртау, Рудный, Риддер, Аксу и Экибастуз были отнесены к моногородам с высоким потенциалом, а Жанаозен − со средним.

К еще большему удивлению «Программа развития моногородов» в 2014 году была включена в состав новой «Программы развития регионов до 2020 года». С одной стороны она была направлена на поддержку моногородов и сдерживание оттока населения. А с другой − на поддержку агломераций при крупных городах и административных центрах, которые являются магнитами для жителей моногородов.

Неопределенность в отношении будущего моногородов создавали постоянные изменения вносимые в программу развития регионов, сначала в 2015 году, потом в 2016 и еще раз в 2018 − всего за 2 года до ее завершения. В 2019 году «Программа регионального развития» была продлена до 2025 года. Ее продолжение, к сожалению, качественно не отличалось от предыдущей версии.

Новшеством стало лишь то, что теперь меры господдержки распределялись между моногородами, которые могут извлечь выгоду от географической близости к крупным городам (Хромтау, Текели, Сарань, Темиртау, Абай, Рудный, Аксу, Кентау), и моногородами, расположенными далеко от крупных городов (Балхаш, Шахтинск, Риддер, Степногорск, Кульсары, Аксай, Сатпаев, Жезказган, Жанаозен, Экибастуз, Алтай, Курчатов, Серебрянск, Жанатас, Каратау, Каражал, Аркалык, Житикара, Лисаковск).

Весьма печально, что до утверждения новой программы не была проведена должная оценка реализации предыдущей. Не были внимательно изучены и применены рекомендации Организации экономического сотрудничества и развития, которой Министерство национальной экономики еще в 2017 году заказало критический обзор городской политики с акцентом на регионы.

Одним из новшеств «Программы развития моногородов» и «Программы развития регионов» было то, что акиматы моногородов получили право участвовать в процессе государственного планирования. Они должны были разработать местные планы развития с расчетом требуемых государственных инвестиций, необходимых для модернизации инфраструктуры (дороги, коммунальные сети и жилье), и информацией о местных инвестиционных проектах.

Казалось, что разработка местных планов развития открыла возможность моногородам наконец-то спланировать свое уникальное будущее. Однако на деле этого так и не произошло. При идентификации 27 моногородов разработчики госпрограмм не уделили должного внимания отличиям по их административно-территориальному статусу.

Например, 7 из 8 моногородов Карагандинской области имеют статус «городов областного значения» и находятся в подчинении областного акимата. Город Абай же находится статусом ниже и подчиняется акимату Абайского района этого региона. Жанатас и Каратау также подчиняются районным акиматам Сарысуйского и Таласского района Жамбылской области. Как же так получилось, что города разного уровня административного управления попали под одни и те же реформы? Почему введение местных планов развития произошло без должных реформ в системе государственного планирования и бюджетирования?

К сожалению, региональная политика Казахстана, начатая в 2012 году пока, не принесла ощутимых результатов как раз потому, что не включала действенных мер, направленных на улучшение системы планирования и управления городским развитием. Не все моногорода смогли извлечь выгоды от разработки и реализации местных планов развития или инвестиционных проектов из-за существующих административных и фискальных ограничений, равно как и отсутствия доступа к местным ресурсам. Даже те моногорода, которые получили государственную помощь для строительства новой или модернизации старой городской инфраструктуры, не смогли сохранить ее в должном качестве из-за отсутствия достаточных бюджетных средств и их своевременного выделения.

Администрации моногородов так и остались без доступа к местным земельным ресурсам. Даже земли уже прекративших свою деятельность добывающих предприятий городов Текели и Кентау все еще находятся в ведении курирующих министерств. А администрации городов не имеют доступ к этим заброшенным территориям для их реабилитации и повторного использования. Не имея полномочий для принятия решений, доступа к местному налогообложению, а также управленческих навыков, городские власти не смогли взаимодействовать с местными предприятиями или мотивировать местный бизнес диверсифицировать свою экономическую деятельность.

Добывающие города еще могут попасть в повестку устойчивого развития

Пока можно констатировать лишь провал государственных реформ по диверсификации экономики моногородов. Региональная политика со ставкой на субсидирование добывающих отраслей и крупные агломерации приводит к еще большему увеличению разрыва в развитии между мегаполисами и меньшими по размеру добывающими городами. Без должного внимания остаются вопросы экологии, безопасности жизнедеятельности людей, живущих в добывающих городах и работающих на этих грязных предприятиях.

Но в 2021 году программа развития регионов была окончательно остановлена. Появилась надежда, что новая программа будет разработана с учетом перехода Казахстана к зеленой экономике и пониманием того, как плановое снижение выбросов углекислого газа будет совмещаться с адекватными мерами поддержки устойчивого развития добывающих городов. Сегодня перед правительством страны стоит задача перейти к более эффективной выработке региональной политики с учетом стратегических целей и недавно начатых реформ.

Новая региональная политика должна ставить целью не только снижение выбросов, но и достижение социальной справедливости, открытие новых возможностей для экономической диверсификации и повышения социального благосостояния населения городов. Необходимо переосмыслить запущенные политические, бюджетные и налоговые реформы с фокусом на добывающие города. Выстроить четкую цепочку влияний и результатов, чтобы понять как именно выборы акимов, делегирование планирования и сбора налогов, возможность управления бюджетами четвертого уровня и активизация гражданского общества в совокупности смогут улучшить положение добывающих городов. Шанс изменить технократический подход к развитию добывающих городов все еще есть. Просто нужно активизировать и вовлечь местную власть, население и бизнес в процесс совместного построения будущего.

Этот материал написан в рамках большого проекта Власти «Регионы Казахстана». В этом проекте мы рассказываем о различных проявлениях неравенства между областями и крупными городами Казахстана, критически разбираем нынешнюю парадигму развития регионов, и рассказываем истории людей, которые живут в них и пытаются изменить все к лучшему.