​Дилемма парламентской реформы

На позапрошлой неделе президент Касым-Жомарт Токаев предложил отказаться от двухпалатного парламента в Казахстане. Депутаты видят в этом путь к повышению своих ответственности и профессионализма, тогда как эксперты опасаются концентрации власти в руках председателя парламента, на место которого в будущем может претендовать, в том числе и нынешний глава государства.

Если будущая реформа не повысит самостоятельность парламента и не приведет к регистрации независимых партий, то, по мнению экспертов, она создаст лишь удобную конструкцию для транзита власти перед выборами 2029 года. А общество по-прежнему будет слабо представлено в системе власти.

Выступая с посланием к народу, Касым-Жомарт Токаев заявил о необходимости упразднить сенат и преобразовать парламент в однопалатный. При этом он посчитал, что спешка в этом вопросе неуместна, поэтому предложил гражданам обсудить его в течение 2026 года, а в 2027 году организовать по этому поводу референдум. Токаев также высказал идею о том, что новый парламент необходимо избрать исключительно по партийным спискам.

При этом сенат будет функционировать до завершения референдума. Его председатель Маулен Ашимбаев заметил, что реформа парламента является логическим продолжением курса главы государства на построение «справедливого и сильного Казахстана». Однопалатный парламент, по его словам, должен улучшить качество работы института.

По мнению заместителя председателя мажилиса Альберта Рау, эта реформа позволит избавиться от дублирования функций между палатами. Он видит в ней возможность «оптимизации законодательного процесса» и «повышения ответственности» парламента, который больше не сможет опираться на промежуточную инстанцию между ним и президентом.

«Назовём сенат своеобразным “фильтром”, который теперь уходит. Поэтому у парламента повышается ответственность. С ответственностью, видимо, придут и какие-то властные полномочия. <...> Например, парламентские расследования и согласование руководителей силового блока. <...> Но на первое место я бы поставил именно ответственность», — отметил депутат в комментарии «Власти».

Исполнительный секретарь правящей партии Amanat Елнур Бейсенбаев назвал реформу логическим продолжением «трансформации политической системы». «Если в 2022 году мы сокращали полномочия президента, <...> то теперь мы реформируем вторую ветвь власти — законодательную. Теперь у нас не будет семейно-кланового правления. Глава государства станет менеджером и будет избираться только на один семилетний срок», — сказал он «Власти».

Политолог Досым Сатпаев увязывает реформу с эволюцией политического режима после Январских событий 2022 года: «В 2022 году главной задачей было снизить социальное напряжение и взять под контроль политическую и экономическую элиту. <...> Нынешний же этап — это подготовка управляемых институциональных изменений к транзиту власти в 2029 году. Биологические часы Токаева тикают, поэтому им нужно быстро придумать какую-то схему».

Президент Фонда развития парламентаризма Зауреш Батталова признает в реформе попытку реально изменить систему, но с рядом оговорок:

Чтобы изменения принесли результаты, необходимо расширять самостоятельность и полномочия парламента, убеждена эксперт. Сегодня, помимо депутатов, право законодательной инициативы имеют президент и правительство. Однако, депутаты фактически лишены рычагов контроля за бюджетом и слаба подотчетность перед ними исполнительной власти. Более того, необходимость получать заключение правительства требующие финансирования, превращает депутатскую инициативу в формальность. Всё это делает парламент зависимым и ограничивает депутатов в исполнении своих функций.

Для чего был нужен сенат?

Сенат появился в Казахстане в 1995 году с принятием новой Конституции после затяжного конфликта между Верховным Советом (парламентом, оставшимся после распада СССР) и Нурсултаном Назарбаевым. Созданием верхней палаты парламента он намеревался создать «предохранитель» между исполнительной властью и избранными депутатами, а также до определенной степени усилить региональное представительство.

Рау объяснил появление сената историческими обстоятельствами: «В 1995 году страна находилась в экономическом кризисе. Нужно было выстраивать максимально устойчивую конструкцию. Верховный Совет далеко не всегда понимал неизбежность реформ, [а сенат стал] своего рода стержнем, который страховал от кризисов внутри властной вертикали».

Батталова отмечает, что сенат в современной модели выполняет роль инструмента сдержек и противовесов не для общества, а для сохранения стабильности президентской власти и исполнительной вертикали:: «Часть сенаторов назначается самим президентом, а другая избирается косвенным голосованием через маслихаты. Это влияет на то, что сенат более управляемый и превращает его в политический фильтр».

Однако накануне каждой крупной конституционной реформы в стране вспыхивали дискуссии об упразднении сената. Основной аргумент сторонников этой идеи заключался в том, что Казахстан является унитарным государством, у которого нет федеративных субъектов, поэтому верхней палате нечего представлять.

Социолог, президент Центра социальных и политических исследований «Стратегия» Гульмира Илеуова называет эту точку зрения несостоятельной, поскольку в некоторых унитарных государствах, например в Великобритании и Франции, действуют двухпалатные парламенты. Она связывает обсуждение этой идеи с тем, что в обществе сложилось недовольство деятельностью сенаторов, а государство видит выход в упразднении института. Но, по её мнению, это решение может оказаться чрезмерным.

Илеуова подчеркивает, что нынешняя роль сената состоит в том, чтобы сделать процесс разработки закона более корректным с юридической точки зрения: «У него роль не просто консерватора, но именно инстанции, ищущей баланс и контроль».

По словам социолога, сенат возвращал в мажилис до четверти рассматриваемых законопроектов, чем дополнительно контролировал и сокращал поток плохо проработанных актов. Потому отказ от этого института чреват ухудшением законодательного процесса. Осложнять ситуацию, считает Илеуова, будет и возрастание нагрузки на каждый комитет будущего однопалатного парламента, поскольку в результате изменений у парламента может оказаться меньше специалистов, чем прежде.

Батталова предостерегает от восприятия реформы как ликвидации верхней палаты.На самом деле это объединение, при котором однопалатный парламент должен получить функции обеих палат, что объективно усилит его положение в политической иерархии. Исчезнет практика «размывания ответственности», когда мажилис и сенат перекладывают её друг на друга, избегая принятия чувствительных решений.

Эксперт также признаёт, что возможные риски очевидны: без усиления ресурсного потенциала, ожидать, что депутаты смогут справиться с повышением нагрузки сложно. В распоряжении правительства — мощный аппарат министерств, которые генерируют подавляющее большинство инициатив.

Депутаты же часто не успевают освоить законотворческий процесс, особенно в условиях досрочных выборов и постоянного обновления корпуса.

«Необходимо определить оптимальное количество депутатов, исходя из численности населения, и обеспечить им условия для профессиональной работы. В противном случае реформа не приведет к повышению качества законодательства», — подчёркивает Батталова.

Чтобы избежать ухудшения законодательного процесса, по мнению Батталовой, нужен комплексный подход. Следует создать при парламенте специализированное ведомство, которое будет заниматься подготовкой законопроектов и их сопровождением. Базой для этого может стать Институт законодательства при министерстве юстиции, объединённый с Институтом парламентаризма при управлении делами президента. Это позволит парламенту повысить интеллектуальный и экспертный ресурс.

К чему приведет парламентская реформа?

Рау полагает, что реформа парламента была предложена своевременно: «История постсоветских стран показала, что и забегание вперёд с политической либерализацией, и опоздание с ней — это плохо. <...> За тридцать лет у нас сложились все институты, в том числе и партии, реально выражающие интересы определённых групп населения. Казахстан уже невозможно сравнить с той страной, которая некогда была в составе совершенно другого государства».

Преобразование парламента существенно повлияет на политическую архитектуру страны и доведёт формулу «сильный президент, влиятельный парламент, подотчётное правительство» до логического завершения, убеждён Бейсенбаев.

Сатпаев в свою очередь ожидает актуализации проблемы двоевластия, с которой Назарбаев столкнулся во время конфронтации с Верховным Советом:

Схожее опасение, но касающееся законодательного процесса, выразила и Илеуова. Социолог не исключает того, что отсутствие звена между президентом и однопалатным парламентом приведёт к накоплению противоречий. «Мы столкнёмся с постоянными рисками недопониманий и конфликтов между сторонами, а также торможением всего законодательного процесса», — допускает она.

Также Батталова допускает, что переход к однопалатному парламенту потенциально может повлиять на повышение его подотчетности обществу. Сейчас у Сената отсутствует прямая ответственность перед населением - его задача представлять интересы регионов. «Однопалатный парламент будет принимать решения быстрее, и ответственность каждого депутата станет очевиднее», — говорит эксперт.

Исполнительный секретарь партии Amanat также усматривает в преобразовании парламента потенциал для развития партийной системы, поскольку его состав вновь будет формироваться через партийные списки. «Я считаю, что это большой шаг к возрождению в Казахстане многопартийной и, самое главное, классической партийной системы», — отметил Бейсенбаев.

Сатпаев указывает здесь на высокую вероятность псевдоконкуренции: число партий может увеличиться, но в парламент попадут лишь те, что согласованы с администрацией президента. «В Казахстане создано большое количество размытых формулировок, которые позволяют заблокировать любую партийную деятельность», — констатирует политолог.

В целом возвращение к пропорциональной системе (голосование по партийным спискам) от смешанной (когда часть избирается по спискам, а часть — по одномандатным округам) вызывает беспокойство у части экспертов.

По словам Илеуовой, это может негативно сказаться на явке, которая уже падала после введения пропорциональной системы в 2011 году. В условиях, когда у партий нет идеологического фокуса и намерения выражать потребности людей, позитивный эффект от голосования по партийным спискам вряд ли возможен. Более того, партии не очень активны до выборов, они проявляют себя лишь в электоральный период.

«Чтобы перейти на этот уровень электоральной культуры, нужно её очень сильно развивать. Нужно постоянно проводить встречи с населением, разъяснять им всё. <...> Необходимо также идеологическое разнообразие. Это сложная задача, и я не знаю, можно ли решить её за короткий срок», — говорит эксперт.

Сатпаев воспринимает восстановление пропорциональной системы как окончательный отказ от политического плюрализма: «Окружению Токаева нужен полностью управляемый парламент через партийную номенклатуру. Они снова сводят всё к кулуарной политике, окончательно сворачивая публичную политику. <...> Отказ от одномандатников — это реакция на последние парламентские выборы, где именно они создавали для властей не очень хороший информационный фон».

Одним из долгосрочных последствий перехода к пропорциональной системе, как утверждает политолог, станет отсутствие политиков, наработавших практический опыт для того, чтобы взять на себя ответственность по управлению страной в кризисной ситуации.

Однако без изменения закона о политических партиях и без реальной конкуренции сама по себе реформа превратится в тупик, убеждена Батталова. Казахстану необходима упрощенная процедура регистрации партий и доступ к честным выборам для новых игроков. Это обеспечит хотя бы минимальную межпартийную конкуренцию, которой сегодня фактически нет, и позволит парламенту формироваться реально представительным институтом, а не монополией одной политической силы.

«Поэтому на начальном этапе реформы сочетание партийных списков и одномандатных округов нужно сохранить, чтобы обеспечить хоть какую-то конкуренцию, которая сегодня отсутствует», — заключила эксперт.