Парламент реформасындағы дилемма

Халыққа жолдауы кезінде Қасым-Жомарт Тоқаев сенатты таратып, парламентті бір палаталы ету қажет деді. Әйтсе де, бұл мәселеде асығыстық танытуға болмайтынын айтып, азаматтарға мұны 2026 жыл бойы талқылап, 2027 жылы осы мәселеге қатысты референдум ұйымдастыруды ұсынды. Сонымен қатар, Тоқаев жаңа парламентті тек партия тізімі бойынша сайлау идеясын да айтты.

Алайда сенат референдум аяқталғанша жұмысын жалғастыра береді. Оның төрағасы Мәулен Әшімбаев парламент реформасы мемлекет басшысының «әділ де қуатты Қазақстан» құру бағдарының қисынды жалғасы екенін айтты. Оның айтуынша, бір палаталы парламент институттың жұмыс сапасын жақсартуға тиіс.

Мәжіліс төрағасының орынбасары Альберт Раудың ойынша, бұл реформа палата арасындағы функциялардың қайталануынан құтылуға мүмкіндік береді. Мұны «заңнама процесін оңтайландыруға» және парламентке президентпен ортадағы аралық инстанцияға сүйенбей, «жауапкершілігін арттыруға» мүмкіндік деп санайды.

«Өзінше бір «сүзгі» болып келген сенат кетеді. Сондықтан парламенттің жауапкершілігі артады. Жауапкершілікпен бірге билік ету құзыреті де келетін шығар. <...> Мысалы, парламенттік тергеу және күш құрылымдарының басшыларын мақұлдау. <...> Бірақ, бірінші орынға жауапкершілікті қояр едім», — деді депутат «Власть» басылымына берген пікірінде.

Amanat билік партиясының атқарушы хатшысы Елнұр Бейсенбаев реформаны «саяси жүйе трансформациясының» қисынды жалғасы деп атады. «Егер 2022 жылы президент өкілеттігін азайтсақ, <...> енді биліктің екінші тармағы — заң шығарушы билікті реформалаймыз. Енді бізде отбасы-клан түріндегі басқару жүйесі болмайды. Мемлекет басшысы менеджер болады және жеті жылдық мерзімге бір рет сайланады», — деді ол «Власть» басылымына.

Саясаттанушы Досым Сәтбаев реформаны 2022 жылғы Қаңтар оқиғасынан кейінгі саяси режимнің эволюциясымен байланыстырады: «2022 жылы әлеуметтік шиеленісті бәсеңдетіп, саяси және экономикалық элитаны бақылауға алу басты міндет болды. <...> Қазіргі кезең — басқарылатын институциялық өзгерістерді 2029 жылғы билік транзитіне дайындау. Тоқаевтың биологиялық уақыты өтіп жатыр, сондықтан олар қандай да бір үлгіні тездетіп ойлап табуы керек».

Парламентаризмді дамыту қорының президенті Зәуреш Батталова реформада жүйені шынымен өзгертуге деген талпыныс бар екенін мойындайды, бірақ ескеретін жайт бар:

Өзгеріс нәтиже алып келуі үшін парламенттің дербестігі мен өкілеттігін арттыру қажет деп санайды сарапшы. Қазіргі кезде депутаттардан бөлек, заң шығару бастамасын көтеру құқығы президент пен үкіметте бар. Бірақ, депутаттарда бюджетті бақылауда ұстау тетігі жоқ, атқарушы биліктің оларға есеп беру дәрежесі әлсіз. Оның үстіне, қаржы бөлу үшін үкімет тұжырымын алу қажеттігі депутат бастамасын қағаз жүзінде қалдырып отыр. Осының бәрі парламентті тәуелді етеді және депутаттарды өз функциясын атқару кезінде шектейді.

Сенат не үшін қажет болды?

Сенат Қазақстанда Жоғарғы кеңес (КСРО құлағаннан кейін қалған парламент) пен Нұрсұлтан Назарбаев арасында ұзаққа созылған шиеленістен кейін жаңа Конституция қабылданған 1995 жылы пайда болды. Парламенттің жоғарғы палатасын құру арқылы ол атқарушы билік пен сайланған депутаттар арасында «сақтандырғыш» қоюды, сондай-ақ өңірдегі өкілдігін белгілі бір дәрежеде күшейтуді ойлады.

Рау сенаттың пайда болуын тарихи жағдай деп түсіндірді: «1995 жылы елде экономикалық дағдарыс болды. Барынша нық конструкция құру қажет болды. Жоғарғы кеңес реформа жасамаса болмайтынын толық түсінген жоқ, [ал сенат] билік ішіндегі вертикаль дағдарыстан сақтандырды».

Батталова қазіргі үлгідегі сенат тежеу және қарсы салмақ құралы рөлін қоғам үшін емес, президент билігінің және атқарушы вертикаль тұрақтылығын сақтау үшін атқарып тұр дейді: «Кейбір сенаторды президенттің өзі тағайындайды, кейбірі мәслихаттар арқылы жанама дауыс беру арқылы сайланады. Бұл сенаттың қолмен басқарылуына әсер етеді және оны саяси сүзгіге айналдырады».

Алайда елде әрбір ірі конституциялық реформа қарсаңында сенатты тарату туралы пікірталас туып жүр. Бұл идеяны жақтаушылар Қазақстан унитар мемлекет, оның федерациялық субъектілері жоқ, сондықтан жоғарғы палата қорғайтындай мүдде жоқ деген уәж айтты.

Әлеуметтанушы, «Стратегия» әлеуметтік және саяси зерттеулер орталығының президенті Гүлмира Илеуова бұл көзқарасты негізсіз дейді, себебі кейбір унитар мемлекеттерде, мысалы, Ұлыбритания мен Францияда екі палаталы парламент бар. Ол бұл идеяның талқылануына қоғамның сенаторлардың қызметіне көңілі толмауы, ал мемлекет бұл жағдайдан институтты тарату арқылы шыққысы келетіні себеп дейді. Бірақ, бұл шешім тым артық болуы мүмкін деп ойлайды.

Илеуова сенаттың қазіргі рөлі — заң шығару процесін заң тұрғысынан дұрыс ету дейді: «Оның рөлі тек консерватор болу ғана емес, теңдік пен бақылау іздейтін инстанция да болу».

Әлеуметтанушының айтуынша, сенат қаралған заң жобаларының шамамен ширек бөлігін мәжіліске кері қайтарған, осылайша нашар әзірленген актілерді қосымша бақылап, қысқартып отырды. Сондықтан бұл институттан бас тарту заңнама процесінің нашарлауына алып келеді. Илеуованың ойынша, болашақ бір палаталы парламенттің әрбір комитетіне түсетін жүктеменің көбеюі де ахуалды қиындатады, өйткені өзгеріс нәтижесінде парламентте мамандар саны бұрынғыға қарағанда азаюы мүмкін.

Батталова реформаны жоғарғы палатаны жою деп қабылдамау керек дейді. Шын мәнінде бұл бірігу, осы арқылы бір палаталы парламент екі палатаның функциясын алуға тиіс. Осы арқылы оның саяси иерархиядағы орны күшейеді. Мәжіліс пен сенаттың шетін шешім қабылдаудан жалтарып, жауапкершілікті бір-біріне артуы жойылады.

Сарапшы, сондай-ақ, ықтимал қатерді де жоққа шығармайды: ресурс әлеуетін күшейтпейінше, депутаттар жүктеменің артуына төтеп бере алады деу қиын болады. Үкіметтің қолында бастамалардың басым бөлігін көтеретін министрліктердің қуатты аппараты бар.

Ал мерзімінен бұрын сайлау мен үнемі корпус жаңарту жағдайында депутаттардың заңнама процесін игеруге үлгермеуі жиі болып тұрады.

«Халық санына сүйене отырып депутаттардың оңтайлы санын анықтау қажет, олардың кәсіби жұмыс істеуіне жағдай жасау керек. Әйтпесе реформа заңнама сапасының артуына әкелмейді», — деді Батталова.

Заңнама процесінің нашарлауына жол бермеу үшін, Батталованың ойынша, кешенді тәсіл қолдану қажет. Парламент жанынан заңнаманы әзірлеумен және оны жүргізумен айналысатын арнаулы мекеме құрған жөн. Бұған президент іс басқармасы жанындағы Парламентаризм институтымен біріктірілген әділет министрлігінің Заңнама институты негіз бола алады. Бұл парламентке интеллектуалдық және сараптамалық ресурсты арттыруға мүмкіндік береді.

Парламент реформасы қандай нәтижеге әкеледі?

Рау парламент реформасы дер кезінде ұсынылды дейді: «Бұрынғы совет елдерінің тарихы саясатты либералдау жолында алға оза шабу да, одан қалып қою да жаман екенін көрсетті. <...> Отыз жыл ішінде бізде барлық институт қалыптасты, соның ішінде халықтың белгілі бір тобының мүддесін білдіретін партиялар да бар. Қазақстанды кезінде басқа бір мемлекеттің құрамында болған елмен салыстыру мүмкін емес».

Парламенттегі өзгеріс елдің саяси архитектурасына елеулі әсер етеді және «күшті президент, ықпалды парламент, есеп беретін үкімет» формуласын соңына дейін жеткізеді деген сенімде Бейсенбаев.

Сәтбаев болса, Назарбаев Жоғарғы кеңеспен тайталасқа түскен кездегідей қос билік проблемасы қайтадан өзекті болады деген ойда:

Осыған ұқсас, бірақ заңнама процесіне қатысты қаупін Илеуова да жеткізді. Әлеуметтанушы президент пен бір палаталы парламент арасында тізбектің болмауы қайшылықтың көбеюіне әкелуі мүмкін дейді. «Тараптар арасындағы таусылмайтын түсінбеушілік пен шиеленіс қатеріне, бүкіл заңнама процесінің тежелуіне ұрынамыз», — деген болжамын айтты ол.

Сонымен қатар Батталова бір палаталы парламентке өту оның қоғамға есеп беруін жақсартуы мүмкін дейді. Қазір сенаттың халық алдында тікелей жауапкершілігі жоқ, оның міндеті — өңірлердің мүддесін қорғау. «Бір палаталы парламент шешімді тезірек қабылдайды және әр депутаттың жауапкершілігі анық болады», — дейді сарапшы.

Amanat партиясының атқарушы хатшысы да парламенттегі өзгерістен партия жүйесінің даму әлеуетін көреді, себебі оның құрамы тағы да партия тізімі арқылы жасақталады. «Мұны Қазақстанда көп партия, соның ішінде, классикалық партия жүйесін жаңғыртуға жасалған үлкен қадам деп есептеймін», — деді Бейсенбаев.

Сәтбаев жасанды бәсеке ықтималдығы жоғары дейді: партия саны өсуі мүмкін, бірақ парламентке президент әкімшілігі мақұлдағаны ғана өтеді. «Қазақстанда кез келген партия қызметіне тосқауыл болуға мүмкіндік беретін бұлдыр тұжырымдама көп», — деді саясаттанушы.

Жалпы алғанда аралас жүйеден (бір бөлігі тізім бойынша, бір бөлігі бір мандатты округ бойынша сайланады) пропорционал жүйеге (партия тізімі бойынша дауыс беру) қайтып келуге бірқатар сарапшы алаңдап отыр.

Илеуованың айтуынша, бұл сайлауға барушылар санын азайтуы мүмкін, мысалы, 2011 жылы пропорционал жүйе енгізілгеннен кейін сайлаушы саны кеміген еді. Партиялардың идеологиялық фокусы және адамдардың сұранысын жеткізуге ниеті болмағандықтан, партия тізімі бойынша дауыс беруден оң әсер болады дегенге сену қиын. Оның үстіне, партиялар сайлауға дейін аса белсенді болмайды, сайлау кезеңінде ғана көрінеді.

«Сайлау мәдениетінің осы деңгейіне өту үшін оны өте жақсы дамыту қажет. Халықпен үнемі кездесу өткізіп, барлығын түсіндіру керек. <...> Сонымен қатар идеология алуандығы да қажет. Бұл қиын міндет, мұны қысқа мерзімде шешуге бола ма, білмеймін», — дейді сарапшы.

Сәтбаев пропорционал жүйені қалыпқа келтіруді саяси плюрализмнен түпкілікті бас тарту деп қабылдайды: «Тоқаевтың төңірегіндегілерге партия тізімі арқылы толық басқарылатын парламент керек. Олар барлығын қайтадан ым-жымы бір саясатқа бұрып, жария саясатты түпкілікті доғарып жатыр. <...> Бір мандатты кандидаттардан бас тарту — соңғы парламент сайлауына білдірген реакциясы, сол кезде билік үшін солар ғана жағымсыз ақпараттық фон бола алған еді».

Саясаттанушының айтуынша, пропорционал жүйеге өтудің ұзақ мерзімді салдарының бірі — дағдарыс жағдайында елді басқару жауапкершілігін өз мойнына алуға жеткілікті практикалық тәжірибесі бар саясаткерлер болмайды.

Бірақ саяси партиялар туралы заңды өзгертпей және шын бәсеке болмай, реформаның өзі тығырыққа тіреледі деген сенімде Батталова. Қазақстанға партияларды тіркеу процедурасын оңайлату және жаңа ойыншыларға әділ сайлауға мүмкіндік беру керек. Бұл қазіргі кезде мүлдем жоқ партия арасындағы бәсекеге сәл де болса жол ашады, парламентке бір саяси күштің монополиясы ретінде емес, шынымен өкілдер институты ретінде қалыптасуға мүмкіндік береді.

«Сондықтан қазір мүлдем жоқ бәсекеге сәл де болса жол ашу үшін реформаның бастапқы кезеңінде партиялар тізімі мен бір мандатты округтердің үйлесімін сақтау керек», — деп сөзін қорытты сарапшы.