• 3479
​Эволюция ЦОНов: от граждан для правительства к «Правительству для граждан»?

Салтанат Джаненова, Высшая Школа государственной политики Назарбаев Университета, специально для Vласти

Ровно 10 лет назад, 5 января 2007 года, официально открылись первые Центры обслуживания населения (ЦОНы). ЦОНы были призваны решить две проблемы: повысить качество государственных услуг и уменьшить уровень коррупции. ЦОНы стали имиджевым проектом Казахстана, «островком» экспериментов с электронной подписью, «мобильными» ЦОНами для оказания госуслуг в сельских регионах, спецЦОНами для регистрации автотранспорта и легализации продажи «популярных» номеров.

В январе 2016 года была создана Государственная корпорация «Правительство для граждан» с миссией стать единым провайдером всех государственных услуг в Казахстане. Этот «монстр» по госуслугам объединил 4 госпредприятия: ЦОНы и Центры по недвижимости, земельному кадастру, и выплате пенсий. Госкорпорация должна стать казахстанским аналогом «Service Canada» в Канаде и «Centrelink» в Австралии (одни из мировых лидеров по сервис-ориентированному правительству).

У Канады, Австралии и Казахстана много схожего. Страны расположены на больших территориях, имеют низкую плотность населения, половина которого проживает в сельской местности. Вопрос доступа к госуслугам, независимо от места проживания, социального статуса и уровня компьютерной грамотности услугополучателя, стоит особенно остро в таких странах. Также Канада и Австралия являются странами-членами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), куда стремится присоединиться и Казахстан.

Однако, как показывают результаты контент-анализа блога Дирекции по оказанию государственных услуг, граждане Казахстана остаются недостаточно удовлетворенными качеством государственных услуг.

По результатам контент-анализа 426 обращений на блог Дирекции оказания государственных услуг с января по декабрь 2016 года, можно выделить три наиболее популярные причины обращений граждан (см. График 1).

Причина №1: вопросы по госуслугам в связи со слабой информированностью граждан

Большинство обращений (45% или 192 обращения) связаны с тем, что граждане недостаточно осведомлены о государственных услугах. На трех дублирующих сайтах: Дирекции по оказанию госуслуг (http://con.gov.kz/), Госкорпорации (https://goscorp.kz/) и портале электронного правительства (http://egov.kz/), информация о госуслугах размещена в виде ссылок на стандарты, которые написаны сложным бюрократическим языком.

Стандарты госуслуг содержат основные требования к оказанию госуслуг, то есть временные сроки, перечень документов, размер оплаты за услугу. Однако в связи с тем, что стиль изложения стандартов госуслуг сложен для понимания, то гражданам приходится звонить в call-центр, идти во фронт-офис или писать на блог для получения разъяснительной информации.

Согласно статьи 10 Закона РК «О государственных услугах» от 15 апреля 2013 года, центральные госорганы разрабатывают стандарты и регламенты госуслуг. В настоящее время Госкорпорация не может самостоятельно вносить изменения в стандарты и регламенты госуслуг, ее предложения носят рекомендательный характер.

Например, с введением специализированных ЦОНов (СпецЦОН) в 11 городах странах, начиная с 2012 года, время оказания услуг по регистрации автотранспорта сократилось с прежних 8 часов до 2 часов, и был исключен прямой контакт граждан с исполнителями, отвечающими за изготовление документов.

Результаты недавнего пилотного эксперимента, проведенного Госкорпорацией совместно со СпецЦОНами, показали, что срок оказания данной услуги можно сократить до 30 минут. Для этого необходимо изменить сроки в стандарте госуслуги. Предыдущий опыт показывает, что госорганы не всегда заинтересованы в повышении своей результативности.

В этой связи, рекомендуется рассмотреть возможность усиления роли Госкорпорации в части внесения изменений в стандарты и регламенты госуслуг по согласованию с ответственными госорганами.

Если в Канаде, Service Canada является единым провайдером госуслуг на федеральном уровне, который предоставляет госуслуги через три канала: центры по физическому обслуживанию, единый call-центр и портал электронного правительства, то в Казахстане складывается иная ситуация.

Госкорпорация «Правительство для граждан» предоставляет услуги по сбору и выдаче документов через сеть фронт-офисов. Портал электронного правительства и call-центр, которые не являются частью Госкорпорации, предоставляют услуги через интернет и телефон, и находятся в ведении акционерного общества «Национальные информационные технологии» (основного разработчика) и Министерства информации и коммуникаций РК.

Если Госкорпорация должна стать «единым провайдером всех госуслуг в Казахстане», то рекомендуется рассмотреть возможности передачи портала электронного правительства и call-центра в ведение Госкорпорации. Это позволит снизить финансовые и временные затраты на межведомственную координацию и согласование.

Для того, чтобы граждане не путались между дублирующими сайтами, рекомендуется объединить сайт электронного правительства и сайт Государственной корпорации в единый портал, на котором была бы представлена максимальная информация о госуслугах, написанная понятным, небюрократическим и дружелюбным языком.

Причина №2: Жалобы на качество госуслуг

На втором месте по частоте обращений находятся жалобы граждан на некачественное оказание услуг (24% или 105 обращений). В частности, пользователи блога отмечают грубость сотрудников фронт-офисов, неправильную или неполную консультацию, ошибки при оформлении документов. Немалая доля жалоб связано не с работой самих фронт-офисов, а миграционной полиции, сотрудники которой работают в помещениях фронт-офисов. Чаще всего граждане жалуются на режим работы миграционной полиции, который отличается от режима фронт-офисов.

В этом отношении примечателен опыт Канады и Австралии, где госуслуги совершенствуются постоянно на основе пожеланий и мнений услугополучателей. Каждые 2 года в Канаде проводится опрос населения под названием Citizens First («Приоритет гражданам»), по результатам которого власти страны узнают, насколько граждане оценивают качество, уровень доступности, скорость оказания госуслуг, и получают информацию о текущих проблемах. В Австралии также проводятся подобные опросы граждан и бизнес-сообщества, к результатам которых госорганы относятся серьезно, так как пожелания потребителей служат драйвером для непрерывного улучшения качества госуслуг.

С 2013 года с принятием Закона РК «О государственных услугах» в Казахстане проводятся общественные мониторинги мнений граждан о качестве госуслуг на ежегодной основе. Одни из последних исследований в рамках общественного мониторинга качества оказания госуслуг были проведены исследовательским центром «Сандж» в 2014 году и институтом «Общественное мнение» в 2015 году.

К сожалению, среди госорганов до сих пор превалирует формальное отношение к результатам общественных мониторингов. Если результаты исследований обнажают слабые стороны в работе госорганов, то чиновники высказывают сомнения в методологии и достоверности данных. Еще один популярный аргумент среди госорганов, принятый для самозащиты, это то, что граждане при оценке зачастую не различают поставщиков госуслуг. Для граждан различия среди услугодателей не столь важны, будь это ЦОН или госорган, если он столкнулся с бюрократизмом и волокитой, то клиент выражает плохую оценку всей системе.

Многие жалобы граждан обоснованы, как считают в Агентстве по делам госслужбы и противодействия коррупции РК (Агентство). Так, по результатам 350 проверок качества оказания госуслуг, проведенных Агентством в 2016 году, в том числе 86 по обращениям граждан, 82 – по поручению органов прокуратуры, были выявлены системные нарушения законодательства со стороны госорганов.

«Выявлены факты запроса дополнительных документов, необоснованных отказов, затягивание сроков оказания госуслуг, несоблюдение графика работы, и отсутствие возможности самостоятельной подачи гражданами с ограниченными возможностями заявления и пакета документов. В результате проверок по обращениям граждан установлено 45 обоснованных жалоб по фактам некачественного оказания государственных услуг». - информирует Адильбек Мукашев, Директор Департамента оказания государственных услуг Агентства.

В Казахстане с марта 2010 года действует Система ежегодной оценки эффективности деятельности центральных и местных исполнительных органов (Указ Президента РК № 954 от 19 марта 2010 года). Одним из основных направлений Системы оценки является качество оказываемых госуслуг.

За прошедшие 6 лет в части оказания госуслуг госорганы оценивались по различным критериям, включая своевременность утверждения стандартов и регламентов госуслуг, включение новых видов услуг в Реестр, оптимизация сроков и документов, снижение жалоб и нарушений сроков госуслуг. Постепенно количество критериев, оценивающих процессные моменты в работе госорганов, было сведено к минимуму. Эльдар Идиятов, и.о. Заместителя директора Центра оценки эффективности госорганов АО «Институт экономических исследований» сообщает, что:

«С 2017 года в рамках реализации 93 шага Плана нации вводится новая модель оценки госорганов, которая подразумевает переход от оценки процессов при оказании госуслуг к оценке качества госуслуг. Так, первый критерий, уровень удовлетворенности качеством госуслуг, измеряет удовлетворенность путем опроса населения по процедурам оказания услуг и методом «тайного покупателя». В рамках второго критерия выявляется доля госуслуг, оказанных с нарушением сроков, а также работа госоргана по сокращению количества просрочек. Третий критерий, оптимизация госуслуг, дает оценку мер по снижению административных барьеров путем автоматизации госуслуг, а также оптимизации сроков и запрашиваемых документов. Эти данные позволят нам получить целостную картину о деятельности госоргана и увидеть изменения в динамике совершенствования качества услуг».

Одним из принципов оценки эффективности является принцип гласности - «публикация результатов оценки эффективности в средствах массовой информации с учетом обеспечения режима секретности и защиты служебной или иной охраняемой законом тайны».

В Канаде и Австралии, как и в большинстве стран ОЭСР, регулярно в открытом доступе публикуются рейтинги госорганов и государственныхорганизаций (включая школ, колледжей, больниц, поликлинник, местных муниципалитетов и др.), составленные на основе оценки госуслуг со стороны граждан. Лучшие государственные организации получают как денежные вознаграждения в виде бонусов для руководителей и персонала, так и немонетарные награды.

Принцип гласности использует традиционный прием «кнута и пряника», где «пряник» - это высокая оценка услугополучаталей и хорошая репутация в глазах общества, а «кнутом» служит публичный позор для руководителей отстающих в рейтинге госорганов и госорганизаций. Важно, чтобы результаты оценки госорганов, проводимой в Казахстане, стали доступны широкой общественности.

Причина №3: Решение внутренних конфликтов и низкая заработная плата

Примечательно, что на блог пишут не только граждане, но и сами сотрудники фронт-офисов. Основная причина жалоб – это внутренние конфликты во фронт-офисах (7% или 32 обращения) и низкий уровень заработной платы (5% или 20 обращений). Обе причины тесно взаимосвязаны в связи с тем, что при слиянии четырех госпредприятий в Госкорпорацию, была существенная разница в оплате труда сотрудников. Также сотрудники недовольны отсутствием четких критериев при распределении премий.

В 2016 году к перечню госуслуг, предоставляемых через фронт-офисы, было добавлено 53 новых услуги; в 2017 году планируется передача до 80% всех госуслуг в Госкорпорацию. Количество предоставляемых госуслуг также постоянно возрастает: только за 10 месяцев 2016 года оказано более 33 млн. госуслуг, из которых 21,5 млн. оказано в электронном формате. Постоянно возрастающая нагрузка в части работы с населением, повышение требований к уровню знаний сотрудников фронт-офисов компенсируется скромной заработной платой (около 80 тысяч тенге), и отсутствием карьерных перспектив. Низкая, неадекватная рабочей нагрузке, оплата труда может привести к снижению качества госуслуги потере опытных специалистов.

Для снижения неравенства между различиями в уровне оплаты труда объединенных госпредприятий, Госкорпорация ввела единый реестр должностей и единый порядок установления должностных окладов. Однако данные меры не могут способствовать повышению мотивации персонала, так как заработная плата не отвечает базовым личным потребностям сотрудников. Если госслужащим планируют поднимать заработную плату в два раза для снижения коррупционных рисков, то разрыв между госслужащими и сотрудниками фронт-офисов еще более увеличится не в пользу последних.

Вопрос об изменении системы оплаты труда для сотрудников фронт-офисов и повышении уровня заработной платы требует срочного решения. В противном случае, огромные финансовые инвестиции в реформирование системы госуслуг рискуют не привести к желаемому результате, если во фронт-офисах не будет квалифицированных и опытных специалистов. Одним из возможных решений может стать возможность установления определенных тарифов на оказываемые государственные услуги Госкорпорацией для услугодателей.

Важную роль в повышении качества госуслуг играет культура государственного аппарата. В Канаде и Австралии госорганы тесно взаимодействуют в духе сотрудничества и поддержки. Это для них не банальные слова, а основные принципы работы. Эксперты ОЭСР в Обзоре центрального правительства Казахстана в 2014 году отметили слабое межведомственное взаимодействие как одну из слабых сторон казахстанской системы госуправления.

В основном, сотрудничество между госорганами проходит в форме краткосрочных межведомственных рабочих групп, а между госслужащими превалирует вертикальное общение. Сотрудничество в Канаде и Австралии предлагает разнообразные виды горизонтального взаимодействия между представителями различных госорганов и профессий, которые поощряют обмен опытом, знаниями и лучшей практикой.

Например, в Сингапуре, на который ориентируется правительство Казахстана, с 2017 года все госслужащие будут пользоваться Facebook Workplace, профессиональной версией социальной сети Facebook. Это позволит, как планирует правительство Сингапура, стимулировать межведомственный обмен знаниями и личным опытом среди сотрудников различных должностей и госорганов, тем самым сократив вертикальную иерархию.

Предыстория ЦОНов:

Помните, как несколько лет назад, было сложно зарегистрировать автотранспорт или получить паспорт или справку о необременении имущества, в народе ее называли «сотка» (или «сто долларов»). Очереди, грубость и равнодушие чиновников, и чувство бессилия. Всегда и везде были свои «посредники». И вдруг открылись ЦОНы! ЦОНы прошли сложный путь от неприятия со стороны госорганов и общества, лавины критики, обрушившейся на Загипу Балиеву, бывшего министра юстиции. Госорганы упорно сопротивлялись, не желая передавать свои госуслуги в ЦОНы, и контроль над людскими ресурсами и финансовыми потоками. После провальной попытки передачи ЦОНов в местные акиматы в 2010 году, с 2011 года ЦОНы попали в руки новаторов Аскара Жумагалиева, бывшего министра транспорта и коммуникаций (ныне глава АО «Казатомпром»), и Багдата Мусина, бывшего Председателя Комитета по координации ЦОН (ныне главаАО «Казпочта»). ЦОНы интегрировали с системой электронного правительства.

В 2016 году ЦОНы были объединены с другими госпредприятиями в НАО «Государственную корпорацию «Правительство для граждан» под руководством Председателя Правления Данияра Еренчинова. ЦОНы вошли в новый этап - когда все госуслуги будут предоставляться в одном месте по принципу «одного окна». Госкорпорация вводит принцип «одного заявления» - когда одним заявлением гражданин получает объединённые услуги и конечный результат. В дальнейшем, Госкорпорация планирует введение принципа «жизненных циклов», то есть оказание госуслуг с учетом жизненных ситуаций граждан и прохождения ими определенного жизненного этапа, соответствующего их возрастной, профессиональной и социальной категории.

Графика автора, фото предоставлены госкорпорацией "Правительство для граждан"

Еще по теме:
Еще по теме:
Свежее из этой рубрики
Loading...