Этот способ — продажа акций НК «КазМунайГаз» (КМГ). Их, по поручению правительства, приобретает Национальный фонд, управляемый Национальным банком. А ФНБ «Самрук-Казына», крупнейший акционер КМГ, направляет вырученные от продажи акций деньги в республиканский бюджет.
Новый механизм изъятия средств из Нацфонда примечателен тем, что правительство может делать это без формального согласования с парламентом. А общество будет узнавать об операциях с акциями КМГ только после их совершения.
Право проводить эти операции правительство получило благодаря поправкам, внесенным в Концепцию управления государственными финансами Казахстана до 2030 года.
Их последствия озадачили аналитиков, которые продолжают задаваться вопросами о том, зачем правительству нужен этот механизм и куда именно пошли деньги с продажи акций.
Парадоксы управления
Поправки в концепцию управления госфинансами, касающиеся Национального фонда, носят противоречивый характер. Несмотря на то, что большая часть документа сужает возможности использования активов Нацфонда, один из пунктов напротив существенно их расширяет.
Сужение было связано с необходимостью усилить сберегательную функцию Нацфонда. Для этого правительство предложило ввести принцип цены «отсечения», то есть привязать размер гарантированного трансферта в республиканский бюджет к ценам на нефть, прогнозируемым на конкретный период бюджетного планирования.
Принцип прост: при высоких ценах на нефть добывающие компании уплачивают больше налогов, соответственно дефицит бюджета ниже и он требует меньше вливаний из Нацфонда. А с 2024 года гарантированный трансферт не должен превышать 2 трлн тенге в год.
Что касается расширения, то поправки позволили по решению правительства за счет средств Нацфонда приобретать акции «КазМунайГаза» (КМГ) для финансирования республиканского бюджета, а также облигации ФНБ «Самрук-Казына» - для реализации порученных президентом инфраструктурных проектов.
КМГ и «Самрук-Казына» были определены единственными казахстанскими компаниями, чьи ценные бумаги можно приобретать на средства Нацфонда.
Это нововведение позволило с октября по декабрь 2023 года выкупить за счет средств Нацфонда акции КМГ на 1,3 трлн тенге.
Их формальным собственником стало министерство финансов, сейчас оно контролирует 20% акций КМГ. Национальный банк владеет 9,58% акций еще с 2015 года, а доля «Самрук-Казына» сократилась с 87,41% до 67,42%.
Бреши в бюджете
Председатель Нацбанка Тимур Сулейменов объяснил покупку акций КМГ с одной стороны необходимостью финансировать стратегические инфраструктурные проекты, а с другой — способом компенсировать недостающие налоговые доходы.
План по увеличению доходов бюджета по итогам 11 месяцев прошлого года, как отмечают аналитики Halyk Finance, был выполнен лишь на 94,4%. Это происходило на фоне 5,1% роста ВВП — рекордного значения за последние 10 лет.
Такому результату способствовало замедление роста энергетической сферы, масштабный ремонт инфраструктуры нефтегазового сектора и слабый урожай. Как итог, правительство столкнулось со снижением выплат КПН, НДС на импорт, НДПИ и ЭТП на сырую нефть.
Это не позволило ему покрыть резко увеличившиеся госрасходы: в начале 2023 года они были запланированы на уровне 20,6 трлн тенге, но по итогам 11 месяцев достигли 23,08 трлн.
Это решение, по словам главы Нацбанка, не стандартное, но сбалансированное. Он несколько раз предостерег от его повторения, и высказал мнение, что подобное восполнение недостающих доходов было разовой практикой.
Однако в конце января министерство финансов опубликовало проект постановления правительства, который дает право приобретать акции КМГ за счет средств Нацфонда в течение неопределенного времени. При этом сами акции, приобретаемые на условиях Нацбанка, могут быть переданы в доверительное управление «Самрук-Казына».
Почему КМГ?
В начале января министерство финансов пояснило, что приобретение акций КМГ за счет активов Нацфонда нельзя рассматривать как изъятие средств. Это одно из выгодных направлений для инвестиций: бумаги нацкомпании были приобретены с дисконтом, при том что они активно растут в цене и приносят значительные дивиденды.
На это же, отвечая на вопросы Власти, указал вице-министр финансов Даурен Темирбеков. Он обратил внимание на преимущество, которое дает приобретение бумаг на фоне будущих планов «Самрук-Казына» по выводу еще 12,42% акций КМГ на вторичные торги.
«Поскольку акции приобретены за счет средств Нацфонда с дисконтом, на вторичном SPO они будут дороже продаваться. Этот доход будет идти в Нацфонд», — заявил Темирбеков.
Противоречия
Несмотря на оптимизм правительства, эксперты усматривают в практике приобретения акций КМГ на средства Нацфонда несколько негативных тенденций.
Первая из них, по словам аналитика Halyk Finance Мадины Кабжаляловой, касается подрыва стабилизационной функции Нацфонда.
«Высокие цены на нефть не ограничивают трансферты в бюджет из Национального фонда (хотя к этому обязывает Концепция управления госфинансами — .В). Трансферты, напротив, растут с каждым годом», — подчеркнула она.
После решения правительства пополнить бюджет 1,3 трлн тенге, полученными с продажи акций КМГ, размер изъятий из Нацфонда достиг рекордных 5,3 трлн тенге (4 трлн из них — это гарантированный и целевой трансферты).
Вторая негативная тенденция связана с изменением бюджетного процесса, который ведет к меньшей прозрачности бюджетной политики для парламента и общества в целом.
Экономист Касымхан Каппаров, исследующий политику управления Нацфондом, соглашаясь с тем, что покупка акций КМГ — это альтернативный способ изъятия денег из Нацфонда, все же заметил, что парламент никогда не имел контроля над активами последнего.
«В совет по управлению Нацфондом входят только представители исполнительной власти. Весь Нацфонд регулируется указами президента. Парламент не может что-либо регулировать или блокировать, он может только ратифицировать что-то по факту», — уточняет экономист.
В подтверждение своих слов Каппаров привел в пример недавнее намерение депутатов проверить использование целевого трансферта из Нацфонда для спасения банков, которое ничем не закончилось.
Сомнения
В отчете об исполнении республиканского бюджета на 1 января 2024 года говорится, что в бюджет было уплачено 1,3 трлн тенге в качестве «дивидендов от акций, находящихся в государственной собственности», без раскрытия структуры этих дивидендов.
Эта сумма значительно превышает первоначальный план на 2023 год (211 млрд тенге) и фактический результат 2022 года (223 млрд тенге). Такой объем средств бюджет получил в качестве дивидендов от компаний холдингов «Самрук-Казына» и НУХ «Байтерек», а также других нацкомпаний.
Заместитель министра финансов Темирбеков заявил, что выручка от продажи акций КМГ была перечислена «Самрук-Казына» в бюджет. «Самрук-Казына» подтвердил изданию Курсив это заявление, подчеркнув, что часть средств пошла на уплату налогов. В фонде также пояснили, что эти деньги классифицируются как «дивиденды на государственные пакеты акций, находящиеся в республиканской собственности».
Поскольку доходы от продажи акций КМГ объединены с реальными корпоративными дивидендами, невозможно понять точную структуру выплаченных государству дивидендов размером 1,3 трлн тенге, замечает исполнительный директор Zertteu Research Institute Шолпан Айтенова.
Поэтому мы попросили КМГ, «Самрук-Казына» и министерство финансов дать более детальную разбивку дивидендов, чтобы прозрачно показать, как учитывается доход от продажи акций КМГ и какую часть этой цифры они образуют.
Безотносительно ответов на эти вопросы практика прямой покупки акций КМГ за счет средств Нацфонда делает видимой еще одну системную проблему.
Аналитики из Центра исследований прикладной экономики (AERC) видят ее в том, что легкие способы изъятия средств из Нацфонда демотивируют правительство выстраивать сбалансированную фискальную политику и стратегию управления государственным долгом.
Аналитики утверждают, что при большом потенциале государственных ценных бумаг (ГЦБ) в Казахстане, эти инструменты не получают должного внимания. Это происходит как из-за подушки в виде Нацфонда, так и благодаря нотам Нацбанка. Поскольку ноты Нацбанка гарантируют банкам безрисковую доходность, у них нет стимула приобретать ГЦБ.
В послании народу Казахстана президент Касым-Жомарт Токаев обозначил решение инфраструктурного кризиса одним из главных приоритетов для страны. Поэтому в перспективе правительство будешь лишь наращивать расходы, одновременно повышая дефицит бюджета.
Согласно закону о бюджете на 2024 год, его расходная часть увеличится почти на 8% до 23,31 трлн тенге в сравнении с изначально запланированными затратами 2023 года. AERC ожидает, что в 2024 году дефицит бюджета составит 6,4 трлн тенге, или 5,5%.
Активы Нацфонда уже покрывают более 23% расходов республиканского бюджета. И если не преломить эту тенденцию, то их сохранность с каждым годом будет все больше находиться под угрозой. И речь тем более не будет идти об увеличении их объема до $100 млрд. к 2030 году, как это требовал от правительства Токаев.