Часть вторая
В центральноазиатских странах не созданы институционально-правовые основы и механизмы передачи власти, и, главное — сохранения политического курса. В конституциях предусмотрен только юридический механизм замещения главы государства в случае форсмажорных обстоятельств.
Справка
Обычно лицо, замещающее президента, не пользуется полным объемом прав, предоставляемых главе государства. Так, председатель Государственного собрания Венгрии, замещающий пост президента в случае его вакансии, не вправе накладывать вето на законы, принимаемые парламентом, направлять их в Конституционный суд, распускать Государственное собрание, а помиловать он может лишь тех лиц, в отношении которых вступил в силу судебный приговор. В Армении лицо, временно исполняющее обязанности президента (председатель однопалатного парламента — Национального собрания, а если это невозможно — премьер-министр), в соответствии со ст. 60 Конституции Республики Армения 1995 г. не вправе распускать Национальное собрание, начать референдум, назначать или освобождать премьер-министра и генерального прокурора. Полномочия временного главы государства в Танзании в определенной степени ограничены. Он, например, не вправе назначать и смещать членов правительства, объявлять чрезвычайное положение, осуществлять право помилования, распускать парламент.
Черкасов А. Глава государства
В международной практике известны два вида вакансии должности президента:
1) временная (в случае временной неспособности главы государства по тем или иным причинам осуществлять свои функции)
2) постоянная (в случае его смерти, отставки или постоянной неспособности осуществлять свои функции).
Справка
В отдельных странах в зависимости от вида вакансии предусмотрен различный порядок замещения поста президента. В большинстве стран (США, Россия, Бразилия, Колумбия, Коста-Рика, Израиль, Нигерия, Филиппины) независимо от вида вакансии установлен более или менее единый порядок замещения поста главы государства. Так, согласно п. 3 ст. 92 Конституции России «во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства РФ». По Конституции Италии 1947 г. «функции Президента Республики во всех случаях, когда он не в состоянии их выполнять, осуществляются председателем Сената» (ст. 86). По Конституции Перу 1993 г., предусматривающей наличие двух вице-президентов, «в случае временной или постоянной неспособности президента Республики исполнять свои обязанности, данный пост замещается первым вице-президентом. В случае его неспособности к такому замещению данный пост замещается вторым вице-президентом». Если же оба вице-президента окажутся не способными к исполнению обязанностей президента, эти обязанности будет исполнять председатель парламента (Национального конгресса), который в таком случае при наличии постоянной вакансии поста президента обязан незамедлительно объявить президентские выборы.
Черкасов А.И. Глава государства и правительство в странах
В случае вакансии поста президента его обычно занимает одно из следующих лиц:
1) вице-президент (США, Бразилия, Индия, Колумбия, Коста-Рика, Нигерия),
2) премьер-министр (России, Украина, Тунис),
3) председатель парламента или одной из его палат (Германия, Франция, Венгрия, Польша, Грузия, Монголия, Пакистан, Израиль)[1].
В центральноазиатских странах механизм замещения президента практически идентичен.
Так, в Казахстане согласно пункту 1 статьи 48 Конституции «В случае досрочного освобождения или отрешения от должности Президента Республики Казахстан, а также его смерти полномочия Президента Республики на оставшийся срок переходят к Председателю Сената Парламента; при невозможности Председателя Сената принять на себя полномочия Президента они переходят к Председателю Мажилиса Парламента; при невозможности Председателя Мажилиса принять на себя полномочия Президента они переходят к Премьер-Министру Республики».
В новой Конституции Кыргызстана, принятой на республиканском референдуме 27 июня 2010 года предусмотрена усеченная схема: «В случае досрочного прекращения Президентом своих полномочий по указанным в настоящей Конституции причинам его полномочия до избрания нового Президента исполняет Торага Жогорку Кенеша (Председатель Парламента). В случае невозможности исполнения полномочий Президента Торага Жогорку Кенеша полномочия Президента исполняет Премьер-министр» (Статья 68, пункт 1).
В Таджикистане подобная процедура еще проще: «В случае смерти, отставки, признания Президента недееспособным его обязанности до вступления в должность вновь избранного Президента переходят к Председателю Маджлиси мили (Верхней палаты Парламента), а полномочия Председателя Маджлиси милли возлагаются на его первого заместителя» (Статья 71).
До изменений в Конституцию Узбекистана, предложенных Исламом Каримовым, схема замещения главы государства была следующей: на чрезвычайном совместном заседании палат Олий Мажлис должен был выбирать временно исполняющего обязанности Президента (статья 96). Согласно действующей редакции Конституции (с внесенными изменениями в соответствии с Законом Республики Узбекистан от 18.04.2011 г. № ЗРУ-284) при невозможности исполнения действующим Президентом своих обязанностей его обязанности и полномочия временно возлагаются на Председателя Сената Олий Мажлиса РУ (Статья 96).
В Туркменистане конституционный механизм определяет порядок передачи президентской власти при форс-мажорных обстоятельствах не четко. Здесь не указано конкретное лицо, к которому переходят полномочия главы государства: на основании решения Государственного совета безопасности временное исполнение обязанностей президента возлагается на одного из заместителей Председателя Кабинета Министров (Статья 58).
Порядок передачи власти в случае досрочного прекращения полномочий президента
Казахстан
1. Председатель Сената (верхней палаты) Парламента.
2. Председатель Мажилиса (нижней палаты) Парламента.
3. Премьер-Министр.
Кыргызстан
1. Торага Жогорку Кенеша (Председатель Парламента).
2. Премьер-министр.
Таджикистан
1. Председатель Маджлиси мили (Верхняя палата Парламента).
Туркменистан
1. Председатель Меджлиса (Парламента). (По Конституции 1992 года)
2. Один из заместителей Председателя Кабинета Министров. (По Конституции 2008 года).
Узбекистан
1. Один из числа депутатов и сенаторов. (По конституции 1992 года).
2. Председатель Сената. (По конституции 2011 года.)
Интересным представляются причины и обстоятельства, при которых вступает в силу механизм передачи полномочий главы государства, а также срок полномочий преемника.
В Кыргызстане полномочия Президента могут быть прекращены в четырех случаях: добровольная отставка по его заявлению, отрешение от должности решением Жогорку Кенеша, при невозможности осуществления полномочий по болезни и в случае его смерти (Статьи 66, 67).
При этом досрочные президентские выборы проводятся в трехмесячный срок со дня прекращения полномочий Президента (Статья 68).
В Таджикистане аналогичные причины: в случае смерти, отставки или признания Президента недееспособным на основании заключения создаваемой обеими палатами Парламента государственной медицинской комиссии. Причем заявление об отставке должно быть объявлено Президентом на совместном заседании Маджлиси милли и Маджлиси намояндагон (Верхняя и нижняя палаты Парламента) и вступает в силу, если за это проголосует большинство членов обеих палат Маджлиси милли и Маджлиси намояндагон, голосующих раздельно. Досрочные выборы Президента проводятся в трехмесячный срок (Статья 71).
В Казахстане таких причин три: досрочное освобождение, отрешение от должности, смерть. Причем решение о досрочном освобождении принимается на совместном заседании Палат Парламента в двух случаях: при устойчивой неспособности осуществлять свои обязанности по болезни и в случае государственной измены.
Преемник наделяется полномочиями главы государства на весь оставшийся президентский срок (Статья 48).
Справка
В парламентарных и смешанных республиках постоянная вакансия поста главы государства чаще всего влечет за собой проведение досрочных выборов. Так, вст.86 Конституции Италии 1947 г. предусматривается, что «при наличии длящегося препятствия и в случае смерти или отставки Президента Республики председатель Палаты депутатов назначает выборы нового Президента Республики в течение 15 дней». По Конституции Грузии 1995 г. такие выборы должны состояться в течение 45 дней (п. 3 ст. 76). Конституция РФ 1993 г. предусматривает, что в случае постоянной вакансии поста президента его выборы «должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения полномочий» (п.2 ст. 92).В президентских республиках в случае постоянной вакансии поста главы государства возможно его замещение (как правило, вице-президентом) до очередных президентских выборов (например, в США, Индонезии, на Филиппинах).Так в США в 1945 г. сразу же после смерти президента Ф.Рузвельта главой государства стал вице-президент Г. Трумэн, в 1963 г. после убийства президента Дж. Кеннеди — вице-президент Л.Джонсон, а в 1974 г. после отставки президента Р. Никсона — вице-президент Дж.Форд. Согласно принятой в 1933 г. XX поправке к Конституции, избранный вице-президент становится главой государства даже в случае, если смерть избранного президента наступит до того дня, с которого начинается срок его полномочий (разд. 3).
Черкасов А.И. Глава государства и правительство в странах современного мира. Конституционно-правовое регулирование и практика.
В Конституции Туркменистана вообще не предусмотрена добровольная отставка главы государства. Здесь указаны только две причины досрочного прекращения полномочий Президента. Первая — невозможность выполнения своих обязанностей по болезни. В этом случае Меджлис на основании заключения создаваемой им независимой медицинской комиссии принимает решение о досрочном освобождении Президента от должности. Вторая причина — в случае нарушения Президентом Конституции и законов. Причем Меджлис может лишь выразить недоверие Президенту. А вопрос о смещении Президента с должности выносится на всенародный референдум (Статья 57).
Временно исполняющий обязанности Президента ограничен сроком в 60 дней с момента получения полномочий главы государства. При этом он не имеет права баллотироваться на пост Президента на досрочных выборах (Статья 58).
Таким же образом не указана добровольная отставка и в Конституции Узбекистана, где формулировка причин досрочного прекращения полномочий Президента достаточно расплывчата. «При невозможности исполнения действующим Президентом Республики Узбекистан своих обязанностей, его обязанности и полномочия временно возлагаются на Председателя Сената Олий Мажлиса Республики Узбекистан, с проведе нием в течение трех месяцев в полном соответствии с Законом «О выборах Президента Республики Узбекистан» выборов Президента страны». (Статья 96 в редакции Закона РУз от 18.04.2011 г. № ЗРУ-284)
Справка
В Венесуэле (где срок полномочий президента, составляет шесть лет) в соответствии сост. 233 Конституции 2000 г. в том случае, если постоянная вакансия открылась еще до формального вступления президента в должность, т.е. до его инаугурации, назначаются новые президентские выборы, которые должны состояться в течение 30 дней с момента открытия вакансии. В таком случае полномочия главы государства будут временно исполняться председателем предусмотренного Конституцией однопалатного парламента — Национальной ассамблеи. Если постоянная вакансия открылась уже после вступления в должность главы государства, и это произошло в первые четыре года его конституционных полномочий, в течение 30 дней проводятся выборы нового президента на оставшийся конституционный срок. В таком случае президентские полномочия временно осуществляются исполнительным вице-президентом, назначаемым главой государства. Если же постоянная вакансия открылась в последние два года конституционных полномочий президента, данный пост на весь оставшийся срок замещается исполнительным вице-президентом. В случае же временной неспособности президента Венесуэлы осуществлять свои обязанности, его временно, на срок, не превышающий 90 дней, замещает исполнительный вице-президент. Данный срок, правда, может быть продлен Национальной ассамблеей еще на 90 дней. Но уже по прошествии первых 90 дней парламент вправе большинством голосов объявить временную вакансию постоянной (ст. 234).
Черкасов А.И. Глава государства и правительство в странах современного мира. Конституционно-правовое регулирование и практика.
Причины досрочного прекращения полномочий президента
Казахстан
1. Досрочное освобождение.
2. Отрешение от должности.
3. Смерть.
Кыргызстан
1. Добровольная отставка.
2. Отрешение от должности.
3. По болезни.
4. Смерть.
Таджикистан
1. Смерть.
2. Отставка.
3. Признание недееспособным.
Туркменистан
1. По болезни.
2. Решение референдума.
Узбекистан
1. При невозможности исполнения своих обязанностей
Срок полномочий преемника — временно исполняющего обязанности президента
Казахстан - На оставшийся срок
Кыргызстан - 3 месяца
Таджикистан - 3 месяца
Туркменистан - 60 дней
Узбекистан - 3 месяца
Конечно, сам механизм замещения главы государства в форс-мажорных обстоятельствах имеет весьма важное значение. И в этом можно согласится с мнением многих исследователей, в частности А.Черкасова: «Механизм констатации вакансии поста президента и его последующего замещения может иметь важное значение с точки зрения как политической борьбы, так и необходимости обеспечения эффективности функционирования государственного механизма»[2].
Но вместе с тем данные правовые нормы, в которых обговаривается механизм замещения главы государства в случае форс-мажора, не являются в чистом виде институциональной основой обеспечения преемственности. Хотя многие эксперты зачастую ошибочно используют эти нормы при моделировании сценариев передачи власти в странах Центральной Азии. Тем более что, как показывает практика, подобный конституционный механизм еще ни разу не сработал.
Ярким примером является Туркменистан, где после смерти Ниязова в 2006 году полномочия президента страны в соответствии с конституцией должны были отойти к председателю Парламента (Меджлиса), но Совет безопасности Туркменистана исполняющим обязанности Президента назначил Гурбангулы Бердымухамедова, занимавшего в то время пост министра здравоохранения и медицинской промышленности. Конституционный механизм не был реализован, что ставит под сомнение существующие системы преемственности.
Вполне возможно, что неясность процедуры замещения стала причиной конституционной реформы, инициированной Каримовым 12 ноября 2010 года. Согласно ей, при невозможности исполнения действующим Президентом страны своих обязанностей, они временно возлагаются на Председателя Сената Олий Мажлиса. Но, как показывает туркменский опыт, эта полумера неспособна окончательно решить вопрос преемственности. Как справедливо отмечает Н.А.Борисов, анализируя перспективы политического режима в Узбекистане: «Механизмы трансляции власти почти всегда являются одним из наиболее уязвимых мест авторитарных режимов: как правило, процессы передачи власти не закреплены институционально. Поэтому уход из власти или из жизни главы государства или правящей партии может означать крушение всего режима, особенно если не найдены способы сохранения влияния ушедшим президентом или не найден наследник, легитимный в глазах всех представителей высшей политической элиты»[3]. И данный тезис верен не только для Узбекистана, но и для всех современных центральноазиатских государств.
Кыргызский и туркменский опыт свидетельствует, что при отсутствии четких работоспособных механизмов преемственности и передачи власти в условиях внутриэлитных конфликтов и социально-экономической нестабильности не исключены силовые варианты заговоров, переворотов и революций. Очевидно, что традиционные центральноазиатские методы — внеочередные выборы, конституционные реформы, референдумы — практически исчерпали себя. И главный вопрос на повестке дня — как и каким образом будет происходить передача власти в наступившем десятилетии.
[1] Черкасов А.И. Глава государства и правительство в странах современного мира. Конституционноправовое регулирование и практика. М.: Издательство «Экзамен», 2006 г.
[2] Черкасов А.И. Глава государства и правительство в странах современного мира. Конституционноправовое регулирование и практика. М.: Издательство «Экзамен», 2006 г.
[3] Н.А.Борисов. между современностью и традицией: политические альтернативы постсоветской Центральной Азии. М.:РГГУ, 2010, с.283
Продолжение - в пятницу. Книга Ердена Назарова "Казахстан после..." появится в продаже в сети "Книжный город" в ближайшее время.