Артур Абдуллин, специально для «Власти»
С 2019 года в Казахстане действует программа Бюджета народного участия. Она была закреплена в недавно принятом Бюджетном кодексе. В Акорде заявляют, что ее задача — «активное вовлечение граждан в процесс распределения бюджетных средств».
На практике это означает, что жители казахстанских городов могут предлагать свои проекты благоустройства, которые, в случае победы в голосовании, должны быть реализованы за счет местного акимата.
БНУ стало одной из инициатив в рамках заявленной президентом Токаевым политики «слышащего государства». Как и другие инициативы, ее реализация столкнулась не только с техническими проблемами, но и политическими — правящий режим не спешит делиться властью даже в таком ограниченном объеме.
«Власть» рассказывает как в реальности проявляется народное участие в управлении бюджетом, с какими проблемами сталкиваются участники программы и есть ли у нее будущее.
В чем предлагают участвовать горожанам?
В 2019 году в Алматы и Астане запустился пилотный проект «Бюджет народного участия» (БНУ). В 2020 году он заработал в полном формате — его расширили до городов областного значения и Шымкента. А с 2023 года БНУ реализуется также в городах районного значения, которые являются административными центрами с численностью более 10 тыс. человек.
Сфера «народного участия» ограничивается благоустройством — установкой и ремонтом спортивных и детских площадок, созданием парков, скверов, пешеходных зон, озеленением территории, ликвидацией свалок.
В действительности власти чаще реализуют заявки, направленные на благоустройство дворов и спортивных площадок. Другие проекты одобряют редко.
Процесс БНУ состоит из нескольких этапов. Сначала жители города направляют электронные заявки своих проектов в акимат, с детальным описанием сметы и дизайном. Далее экспертный совет от акимата оценивает предлагаемые проекты и проверяет их технические характеристики.
После одобрения со стороны экспертного совета проект размещают на сайте акимата или другом электронном ресурсе для голосования — проголосовать можно через приложение eGov. Реализуют проекты, набравшие наибольшее количество голосов. Цикл возобновляется каждый год.
один из дворов в Алматы, благоустроенный по программе «Бюджет народного участия», фото пресс-службы акимата Алматы
Сейчас на «Бюджет народного участия» местные акиматы должны выделять не менее 10% от расходов города на жилищно-коммунальное хозяйство, за исключением целевых трансфертов, кредитов из вышестоящего бюджета и займов.
У каждого проекта есть ограничения по стоимости: в Астане, Алматы и Шымкенте верхний предел составляет 25 000 МРП (98 млн тенге), в крупных городах – 15 000 МРП (почти 59 млн тенге), в небольших – 1500 МРП (чуть меньше 6 млн тенге).
«В регионах идет бесконечная война с акиматами»
По словам вице-президента Ассоциации развития социальных технологий Сании Араповой, на практике БНУ хорошо реализуется только в Астане и Алматы, хотя и не во всех районах. Один из самых успешных примеров — Сарыаркинский район Астаны. Опрошенные «Властью» эксперты отмечают, что сотрудники местного акимата действительно заинтересованы в реализации программы, а жители активно в ней участвуют.
Среди них — Нурайым Саирова. Вместе с соседями в 2024 году она подготовила проект детской площадки, он набрал нужное количество голосов и в этом году площадку построили. По ее словам, процесс подачи заявки оказался несложным, при этом «сотрудники акимата были на связи, отвечали на все возникающие вопросы, оперативно разъясняли нюансы и помогали решать рабочие моменты».
В то же время в регионах либо нет денег на реализацию проектов БНУ, либо нет инициативы со стороны местных властей. А зачастую и того, и другого.
«В региональных акиматах БНУ воспринимается как лишняя головная боль. Поэтому его стараются реализовать максимально незаметно, без шума, лишь бы как-нибудь закрыть отчетность. Единственное исключение – Актобе. Там тоже власти и горожане достаточно активно вовлекаются, хотя есть и свои нюансы. Во всех других городах, с которыми мы работаем, идет бесконечная война с акиматами», — рассказывает Арапова.
Кроме того, обещанные проекты, которые уже победили в голосовании, могут в итоге не реализовать.
«В нашей практике есть случай, когда детскую площадку не могут построить уже три года. Бывает, что проект допускают до голосования, а потом акимат вдруг решает, что его нельзя реализовать, потому что на этом месте якобы находятся инженерные сети. И это случается повсеместно», — комментирует эксперт.
С такой проблемой столкнулась жительница Павлодара Евгения Горячая, которая подавала проекты для БНУ дважды — в 2022 и 2025 годах. В первый раз заявка, прошедшая предварительную техническую экспертизу, набрала наибольшее количество голосов — Евгения вместе с коллегой предлагала построить детскую площадку во дворе дома.
«Приехал подрядчик и сказал, что здесь нельзя ничего строить, потому что в этом месте проходят инженерные сети. В итоге наш проект завернули. В этом году мы предложили проложить в том же месте аллею и положить брусчатку, чтобы в случае проблем с сетями можно было ее легко снять. Но в этот раз проект не согласовали на этапе экспертизы. Зато сейчас на этом месте сделали автостоянку, которой инженерные сети почему-то не помешали», — рассказывает она.
экс-аким Павлодарской области Абылкаир Скаков во время обсуждения программы «Бюджет народного участия» с жителями Павлодара, фото pavon.kz
Евгения подала жалобу в прокуратуру на акимат и управление ЖКХ за неправомерный отказ в согласовании. Однако в прокуратуре, ссылаясь на управление ЖКХ, ответили, что сейчас на этом месте якобы «выполняются работы по устройству мини-скверов», а «возможность выполнения работ по устройству аллеи будет рассмотрена в 2026 году».
В успешных кейсах большую роль играет наличие, с одной стороны, медиирующей НПО, которая помогает жителям подготовить реалистичный проект в соответствии с техническими требованиями, с другой — администрации, открытой для сотрудничества.
Так же, как и Евгения, Людмила Росликова из города Аксу проходила обучение в Школе активных горожан (ШАГ), организованной для работников местного предприятия Eurasian Resources Group.
Сотрудники ШАГ сопровождали проекты жителей по БНУ на всех этапах: от подачи заявки до мониторинга реализации проекта. Людмила подавала заявку дважды: в прошлом году по ее проекту построили детскую площадку, а в 2026 году должны сделать освещение улицы.
«Я очень этим довольна и очень рада, что вообще существуют такие проекты, когда простые люди могут предложить свою идею и реализовать ее, сделать что-то необычное», — делится Людмила впечатлениями от участия в программе БНУ.
При этом, по ее словам, в Аксу представители акимата идут на встречу и все проекты, которые проходят этап голосования, реализуются.
Препятствия, которые ставит сама же власть
Как отмечает Сания Арапова, БНУ плохо работает в том числе потому, что в законах, регламентирующих программу, отсутствует требование к акимам отчитываться о реализации выбранных проектов. По сути, выполнение БНУ становится необязательным, несмотря на то, что согласно правилам акиматы должны в любом случае выделять на программу часть бюджета.
В новом Бюджетном кодексе, принятом в марте этого года, формально говорится о том, что в рамках годового отчета местный исполнительный орган должен включать «отчет о реализации бюджета народного участия». Однако, по мнению Араповой, из этого еще не следует, что все проекты, победившие в голосовании, теперь должны реализовываться.
«Никто не запрещает просто написать в отчете, что БНУ провели, что-то построили, вот вам протокол. Как будет на самом деле, покажет практика», — подчеркивает эксперт.
Закон также не обязывает местные власти проводить широкую информационную кампанию и заниматься вовлечением людей в программу БНУ, как это принято в общемировой практике. Поэтому число людей, принимающих в ней участие, остается низким, а те, чьи проекты не реализовались, быстро разочаровываются.
экс-аким Алматы Ерболат Досаев во время осмотра двора, благоустроенного по программе «Бюджет народного участия», фото пресс-службы акимата Алматы
На это накладывается и привычная для Казахстана проблема фальсификации результатов голосования. Хотя полноценных исследований о масштабе нарушения процедур БНУ нет, существуют явные свидетельства аномального числа голосов у некоторых проектов, констатирует Арапова.
«Мы с коллегами однажды обратили внимание, что в Семее у проектов было по 500 голосов. Если учесть, что в принципе люди участвуют неохотно и программа находится в зачаточном состоянии, то станет ясно, что это абсолютно нереалистичные цифры. Даже в Алматы проекты набирают меньше голосов при гораздо большей гражданской активности и большем населении», — рассказала она.
Есть также случаи, указывающие на то, что проекты в рамках БНУ могли продвигать сами подрядчики. «Одно время в Алматы мы наблюдали типовые заявки. Они были очень профессионально сделаны и все были как под копирку. Я думаю, их готовили подрядчики. Это не значит, что они автоматически победят, — такая история проходит при низкой активности населения, но если активность высокая, то они могут набрать меньше голосов», — отмечает эксперт.
По словам политолога и директора Urban Forum Kazakhstan Адиля Нурмакова, по крайней мере в первые годы работы программы значительную долю участников составляли подрядные компании.
«И это неудивительно, потому что условия конкурса имеют ограничительный характер. Если человек хочет что-то сделать у себя на районе, он должен разработать проект, сделать эскиз, просчитать смету. Он просто не сможет это сделать, если не обладает специальными знаниями и навыками», — рассказывает эксперт.
(Не)рабочий механизм легитимации
Все эти недочеты, препятствия и злоупотребления складываются в общую картину, в которой власть не просто не справляется с обязанностями по программе БНУ, но и в целом не заинтересована вовлекать местных жителей в распределение бюджетных средств, даже в таком ограниченном объеме.
По мнению Александра Замятина, муниципального политика и преподавателя Московской высшей школы социальных и экономических наук, изучающего местное самоуправление, это общая черта современных партисипаторных практик — различных инициатив, направленных на включение граждан в процесс принятия государственных или корпоративных решений.
малая архитектурная форма, установленная по программе «Бюджет народного участия», фото пресс-службы акимата Алматы
Частный случай таких практик — партисипаторное бюджетирование, к которому можно отнести и программу Бюджета народного участия. Их главная проблема в том, что, обещая гражданам вовлечение в муниципальную политику и влияние на принятие решений, они не дают реального участия в ней. Это происходит потому, что «организованное самими властями соучастие не может ограничить их собственную власть», отмечает Замятин.
«Если вы обеспечите людям реальное влияние, то вам придется поделиться с ними своей властью. Никому в государстве это обычно не нужно. Попросту говоря, зачем вам делиться с людьми своей властью, если можно не делиться и делать все, как раньше?», — говорит политик.
В случае БНУ это проявляется уже на уровне дизайна программы, где сфера участия строго ограничивается благоустройством — несмотря на громкие заявления властей о том, что задача Бюджета народного участия заключается в «активном вовлечении граждан в процесс распределения бюджетных средств».
По словам Нурмакова, в том числе из-за отсутствия информационной кампании большинство граждан либо не знают о БНУ, либо не понимают, зачем в нем участвовать. Во власти часть людей тоже не понимает смысла программы, но для других это было возможностью делегировать жителям собственные задачи по благоустройству.
«Те вещи, которые акимат и так должен делать в рамках своих обязанностей, почему-то должны делать сами горожане. Все жители в равной степени, вне зависимости от того, умеют ли они составлять смету или нет, должны быть обеспечены детскими площадками, освещением, пешеходными зонами», — говорит Нурмаков.
Как отмечает Замятин, выбор для партисипаторного бюджетирования именно сферы благоустройства — не случаен.
«Благоустройство для любой власти выгодная и безопасная история. С одной стороны, она не нарушает ваши интересы как власти и требует не так много денег. А с другой — станет красиво и есть что продать гражданам под видом “жить стало лучше”», — отмечает исследователь.
Последнее обстоятельство раскрывает смысл инициативы БНУ — продемонстрировать, что государство, «слышит» граждан и делает свою работу.
«Такие проекты банально легитимируют власть в глазах людей. В своей работе муниципальным депутатом в Москве, я сталкивался с людьми, которые сами в этом не участвовали, но слышали, что в городе такие решения принимаются с участием граждан. И у людей создается впечатление, что власть инклюзивна. Те, кто в это погрузился, таких иллюзий уже обычно не имеют», — заключает Замятин.
Поддержите журналистику, которой доверяют.
