Что не так с госзаказом в СМИ?

Из года в год прямые целевые субсидии из государственного бюджета для госинформзаказа продолжают расти существенными темпами. В 2018 году информационная политика обошлась государственной казне в 47,1 млрд тенге; в 2017 – 43,9 млрд тенге; 2016 – 41,7 млрд тенге. По мнению многих медиа-экспертов, большинство казахстанских СМИ в определенной степени являются получателями данного заказа, а для некоторых из них это основной источник существования, без которого они не в состоянии выживать на рынке медиа.

В данной статье предлагается рассмотреть пять причин того, почему существующая система государственного заказа требует изменений; а также изучить существующие мировые практики по поддержке медиа; и проанализировать возможные варианты по реформированию статуса-кво с ГИЗ в Казахстане.

1. Изначальная многозадачность политики

По официальным данным, госинформзаказ преследует одновременно несколько целей и задач, которые можно объединить в две отдельные категории. С одной стороны, это политика по информированию населения о деятельности государственных органов. С другой стороны, это определенная форма субсидирования отечественных СМИ. Но убить двух зайцем одним выстрелом, как показывает практика, не совсем удается.

Госинформзаказ в казахстанском варианте является практически уникальной формой. На сегодня информационная политика во многих странах осуществляется совершенно отдельно и независимо, без привязки к политике по субсидированию СМИ. Изначальная направленность на достижение одновременно нескольких целей делают политику госинформзаказа громоздкой, сложно определить и оценить результативность, эффективность, а также обеспечить прозрачность всей процедуры.

2. Невозможность оценить эффективность и результативность текущей политики

Результативность госинформазаказа у нас измеряется по большей степени количественными характеристиками, а не качественными. Например, в отношении газет и журналов — количеством объема материалов, выпущенных в рамках государственного задания, а также в таких единицах, как «кв см» и «полоса формата А2». В отношении телевизионных и радиопередач - в часах; для интернет-ресурсов измеряется через «полосу формата А2» и в «символах».

Очевидно, что так можно определить только факт технического выполнения заказа. Но никак не качество публикуемого материала и его эффективность в достижении поставленных целей.

Более качественные методы по измерению степени результативности через измерение уровня востребованности потребителями отечественной информационной продукции и оценка степени удовлетворенности населения освещением государственной политики в СМИ отсутствуют. Что касается эффективности всей практики госинформзаказа, то она не оценивается вообще.

Таким образом, отсутствие соответствующего мониторинга результативности и механизмов оценки ее эффективности являются одной из важных проблем в текущей политике.

3. Отсутствие здоровой конкуренции на рынке медиа

Одна из главных проблем заключается в том, что политика госинфомзаказа способствует искажению казахстанского медиарынка. Независимые медиа поставлены в сложное и неравное положение – у них одновременно отсутствует государственная поддержка, и на рынке рекламы им приходится конкурировать со СМИ, которые получают огромные вливания через госинформзаказ. Учитывая тот факт, что казахстанский рынок рекламы переживает не лучшие времена и, по мнению экспертов, перенес масштабные падения, независимые СМИ продолжают терять большую часть своих доходов.

Отсутствие здоровой конкуренции в свою очередь порождает проблему ориентированности получателей госинформзаказа на заказчика, а не на аудиторию и в целом порождает иждивенческую культуру среди них.

4. Вместо поддержки слабых СМИ и поощрения плюрализма мнений, государство вливает огромные суммы в уже финансово устойчивые СМИ

Согласно новым правилам, Комиссия по распределению госинформзаказа руководствуется специальной пятибалльной шкалой оценки СМИ. В случае, например, с интернет-ресурсами, оцениваются количество просмотров, наличие мобильного приложения, техническая возможность проведения онлайн-конференций, количество журналистов в штате, уникальность интернет-портала и прочее.

По умолчанию высшую оценку по всем критериям набирает «сильное» СМИ, которое изначально обладает достаточным количеством ресурсов и возможностей. А более слабое и реально нуждающееся в поддержке СМИ не в состоянии набрать необходимое количество баллов, чтобы заручиться поддержкой государства.

Тем самым политика госинформзаказа не благоприятствует повышению конкурентоспособности отечественных СМИ, а наоборот, еще более способствует росту дисбаланса и общей стагнации медиарынка.

5. Отсутствие прозрачности и подотчетности

С 2017 года министерство информации и коммуникаций проводит конкурс по распределению госинформзаказа по новым правилам. Согласно данным правилам, распределение средств на республиканском уровне уже не происходит через государственные закупки, а проводится по решению специальной комиссии.

Введение новых правил должно было способствовать установлению системы прозрачности и подотчетности, но этого не произошло. Информацию по конкретно выделенным суммам и получателям новая система распределения госинформзаказа не дает. И, более того, согласно приказу министра информации и коммуникаций №126 ДСП от 26.08.2016, сведения о государственном информационном заказе в части распределения бюджетных средств были отнесены к служебной информации ограниченного распространения, что в свою очередь идет в разрез с законом «О доступе к информации».

Отсутствие прозрачности распределения сумм ведет к отсутствию эффективной системы контроля за использованием полученных средств по назначению. Так по итогам государственного аудита реализации Государственной программы «Информационный Казахстан-2020» в 2016 году, общая сумма выявленных финансовых нарушений составила 145 млн тенге, процедурных нарушений – 41,1 млрд тенге, неэффективно использованных бюджетных средств – 14,6 млрд тенге.

Международный опыт по поддержке медиа

Необходимость медиасубсидий обсуждается как на академическом, неправительственном, так и на государственном уровнях. В разных странах практикуются различные методы и подходы по поддержке отечественных СМИ. Главным правилом остается универсальный принцип: информация – это общественное благо, и государство должно гарантировать всем своим гражданам доступ к информации. Учитывая, что многие страны мира с 1970-х годов продолжают испытывать «кризис медиа» и большинство европейских изданий начали закрываться под натиском новых технологий, проблема плюрализма мнений и конкуренции стала остро обсуждаться. Как ответная мера данному кризису, зародилась и практика субсидирования СМИ.

С другой стороны, субсидирование любой сферы предполагает вмешательство государства в функционирование рынка, что не всегда приветствуется, особенно в экономиках либеральной модели. Вмешательство государства идет с целью корректировки модели «спроса-предложения», принимая во внимание положительный внешний эффект «товара», который в свою очередь не видит рынок. Информация в качестве товара имеет определенное количество положительных внешних эффектов: информирование населения, образование населения, побуждение населения к участию в общественной жизни, а также просто ее потребление представляет собой приятный досуг. Из этого вытекает, что информация не может продаваться и покупаться по сугубо рыночным законам, что предполагает собой вмешательство государства в рынок информации. Но как данное «вмешательство» осуществляется на практике, значительно варьируется от одной страны к другой.

Если рассмотреть международный, в частности, европейский опыт по субсидированию медиа, то можно наблюдать, что меры по поддержке делятся на прямые и непрямые субсидии. Прямое субсидирование представляет собой прямые вливания средств в определенные издания, например, газеты, издаваемые на языке национальных меньшинств, или газеты с небольшим количеством подписчиков. Непрямые субсидии в свою очередь направлены на поддержку всей отрасли. Тем самым непрямая государственная поддержка создает благоприятные экономические условия для всех СМИ. Обычно непрямые субсидии представлены в виде преференциальных налоговых ставок, льготных почтовых и железнодорожных тарифов на распространение и льготные телекоммуникационные тарифы.

Несколько главных целей преследует политика по субсидированию медиа в европейских странах:

• поощрение плюрализма взглядов в информационном поле и конкуренции среди СМИ,

• сохранение культурно-языкового разнообразия,

• предотвращение монополизации рынка,

• а также предотвращение закрытия газет.

И, что очень важно, сама практика по субсидированию медиа не переплетена с политикой по информированию населения о деятельности государственных органов. Таким образом, субсидии предназначены не для популяризации деятельности правительства и государственных органов, а для того, чтобы у населения был широкий доступ к максимально объективной и разносторонней информации от различных игроков на рынке СМИ.

Одним из самых популярных методов непрямой помощи является предоставления льгот при выплате налога на добавленную стоимость (НДС).

Можно наблюдать, что практически во все странах Европейского Союза существуют определенные налоговые преференции и частные медиа пользуются непрямой государственной поддержкой. Но важно заметить, что если в некоторых странах, как в Великобритании, Бельгии, Дании существуют нулевые ставки по НДС для печатных газет (в Великобритании для всех типов газет), то в других странах преференциальный тариф налагается только в определенных случаях при выполнении строгих требований по контенту, а также по количеству рекламы.

Что необходимо делать с ГИЗ?

Во-первых, политика по государственному информационному заказу должна быть реформирована путем разделения ее на две отдельные и независимые друг от друга практики: отдельная независимая политика по субсидированию СМИ, отдельная политика по информированию населения.

а) Освещение государственных программ, публикация различных законов, законодательных инициатив и изменений в законодательство, общее информирование населения о политических мероприятиях, о деятельности государственных органов через СМИ должно проводиться в рамках информационной политики.

б) Политика по субсидированию СМИ должна включать поддержку СМИ в виде прямых и непрямых субсидий и осуществляться через введение преференциальных налоговых ставок, через льготные почтовые, железнодорожные, телекоммуникационные тарифы, а также через прямые субсидии для определенной категории СМИ – изданий на языке национальных меньшинств, особый контент (детский), низкий тираж (сельский округ), например.

Во-вторых, необходимо вводить упрощенный вариант по информированию населения.

Политика по информированию населения должна иметь упрощенный вид в форме пары государственных информационных газет или бюллетеней на республиканском уровне, где будут публиковаться все последние законодательные инициативы и изменения, а так же все государственные программы и мероприятия. Во многих европейских странах уже давно отказались даже от печатных форм государственных бюллетеней и газет по информированию населения и перешли полностью на электронный формат. Например, в Казахстане уже имеется информационно-правовая система нормативных правовых актов adilet.zan.kz, которая публикует все последние изменения в сфере законодательства РК и администрируется министерством юстиции. Ко всему прочему, у каждого государственного органа давно имеется электронный сайт и офис пресс-секретаря, которые в свою очередь тоже отвечают за информирование населения о деятельности их органов.

Все остальные материалы (государственные программы, мероприятия, инициативы и прочее), которые должны будут публиковаться в рамках информационной политики в СМИ предлагается строго маркировать «спонсируемый государством контент» (government-sponsored), как практикуется с недавних пор на платформах Facebook и Youtube. Данная маркировка позволит легко оценить в последующем эффективность и результативность как всей информационной политики, так и прозрачность всей процедуры публикации заказа. Так в отношении интернет-ресурсов можно будет определить результативность и эффективность посредством мониторинга количества уникальных посетителей, глубины просмотра сайта, количество просмотров опубликованного материала. В отношении газет и печатных материалов, маркировка облегчит проведение опроса по определению уровня удовлетворенности населения освещением государственной политики в СМИ.

В-третьих, ввести независимую политику по субсидированию СМИ. ГИЗ в текущем состоянии, а так же любая политика по информированию населения, не есть политика по поддержке медиаотрасли. Так как главной целью субсидий остается сохранение и развитие плюрализма СМИ, а также поддержание многообразия медийного контента.

Процесс предоставления субсидий должен регулироваться законодательным актом, исполнение которого должно находиться в компетенции комитета или государственного органа. Данный орган будет следить за тем, чтобы получатели субсидии соответствовали всем требованиям и использовали полученные средства по назначению. В казахстанских реалиях орган по распределению субсидии должен быть независимым и без аффилиации к министерству информации и коммуникации и включать в себя представителей как неправительственной сферы, так и журналистского сообщества.

Поддержка медиаотрасли играет важную роль в современном мире. Конкурентоспособные СМИ и качественный медиаконтент являются залогом информационной безопасности страны. Учитывая доминирующее присутствие российского телевидения в отечественном информационном поле, вопрос создания сильных и независимых СМИ представляет первостепенную важность. Эффективная государственная медиаполитика по поддержке СМИ должна быть направлена на поддержку всей медиаотрасли, а не отдельных ее представителей. Наличие государственных СМИ, а также политики по субсидированию СМИ не должны искажать рынок и создавать угрозу плюрализму мнений и существованию частных, независимых СМИ. Государственный информационный заказ в его нынешнем положении создает обратную картину.