Поможет ли новый Водный кодекс справиться с дефицитом водных ресурсов в Казахстане?

Международный эксперт по управлению водными ресурсами и изменению климата, координатор Центрально-Азиатской платформы по водным ресурсам Булат Есекин считает, что обеспечение водной безопасности очень важно для Казахстана, так как страна находится в «аварийной зоне».

«У нас сильное опустынивание, существует зависимость по воде от соседей, от климата. Земля становится обезвоженной. К нынешнему моменту водные проблемы лежат в основе всех остальных: засухи, наводнений, проблем с продовольствием и климатом. Мы своими хозяйственными действиями нарушили глобальные водные циклы. Поверхностные и подземные воды, небесные реки поддерживали равновесие, а мы стали забирать воду на ирригацию, ставить плотины и загрязнять, нарушили эти процессы. Мы видели, что в Италии была страшная засуха, когда правительство ввело режим ЧС, а затем сильнейшее наводнение, унесшее жизни. Водные циклы сломаны и мы должны их восстанавливать», — поясняет он.

В пример нарушенного природного баланса он приводит трагедию с Аральским морем, в результате которого появилась пустыня Аралқұм - «язва в региональном масштабе». Такие же процессы происходят в других бассейнах региона. В Уральский бассейн не поступает вода - и исчезли осетровые; существует угроза иссушения Балхашского бассейна из-за «бесхозяйственного использования воды» и забора воды с китайской стороны.

«Мы воду забираем на полив вообще бесплатно, за коробок спичек можно приобрести 30-40 тонн воды. Будет ли кто экономить воду для Балхаша? Кто будет ставить облицовочные каналы и систему учета (расхода воды- прим. В.)? При таких инструментах никакого водосбережения и эффективного использования воды не будет. Наши узаконенные и экономические инструменты, тарифы, стандарты, нормы стимулируют увеличение забора воды. Для водоканала выгодно, чтобы люди брали воду больше, - это их прибыль. Чтобы в канализацию сбрасывали больше - это же их прибыль. Мы своими действиями продолжаем убивать все живое. По всем прогнозам в Казахстане происходит очень жесткое опустынивание, до 50% будет дефицит воды. Разница между потребностями и наличием воды будет очень большая», — говорит эксперт.

Эколог и эксперт общественной палаты мажилиса Айжан Скакова отмечает, что, помимо явного дефицита водных ресурсов в областях, которые занимаются сельским хозяйством, запасы воды почти исчерпаны в Туркестанской, Жамбылской и Кызылординских областях. Также проблемными остаются западные регионы страны.

«Особый дефицит воды наблюдается именно в районах рек Сырдарья, Урал, Шу, Или и Талас. С учетом глобального потепления, аридной территории страны, которая подвержена засушливости на 60%, засух будет больше», — резюмирует она.

По мнению Есекина, новый Водный кодекс при принятии правок и предложений должен искоренить существующие инструменты, которые стимулируют «разбазаривание воды».

5 мая 2022 года руководитель управления государственного контроля в области использования и охраны водного фонда комитета по водным ресурсам Минэкологии Марат Иманалиев отмечал, что «основным посылом нового Водного кодекса станет признание того, что вода – это основополагающий элемент окружающей природной среды, и вода необходима абсолютно во всех видах экономической деятельности человека».

«В соответствии с этим акцентом будут пересмотрены все нормы, определяющие требования к использованию водных ресурсов и их охране, в том числе и в других законодательных актах», - пообещал он.

В задачах, которые ставит новый документ, появляются такие понятия, как «водная безопасность» (как часть национальной безопасности) и «общенациональная политика водосбережения».

Разработка нового кодекса

Разработчики утверждают, что одним из важных новшеств является то, что общественность и научное сообщество будут принимать непосредственное участие в формировании государственной политики в сфере водной безопасности.

НПО и все граждане смогут вносить свои предложения, а госорганы будут обязаны их учитывать. У всех водопользователей будет право доступа к информации о состоянии водного фонда. Они смогут создавать общественные объединения для участия в решении задач по охране и использованию водного фонда, входить в состав бассейновых советов.

Инженер по водоснабжению и экоактивист Шерхан Сержан считает участие общественности в решении водных проблем страны важным шагом.

«Появление в Водном кодексе термина заинтересованных лиц и заинтересованности общества в создании Водного кодекса - маленький, но очень важный шаг. Также при разработке того же Водного кодекса он выносился на всеобщее обсуждение, где большой объем вопросов рассматривался и экспертами, и разработчиками, вносились правки», — говорит Сержан.

Однако Есекин, участвовавший в рабочей группе по созданию нового кодекса, отмечает, что существует несколько экспертных групп, и у всех разные предложения.

«Нет целостного видения кодекса как алгоритма решения проблем, пока только фрагменты», — констатирует он.

Айжан Скакова, которая также входит в рабочую группу, не видит, чтобы мнение населения и экспертов учитывалось при разработке нового кодекса.

«Как и прежде, разработкой нового кодекса занимаются чиновники. Хорошо, если чиновники были в составе прошлых министерств или водного комитета, но должны быть местные независимые эксперты и международные эксперты», — говорит она.

Фрагментированные предложения от экспертов и отсутствие согласия создает трудности при принятии решений.

Государственная политика в области мониторинга, контроля и науки

Новым кодексом предполагается, что государство будет вести мониторинг состояния дна, берегов, водоохранных зон и полос, количественных и качественных характеристик водных ресурсов в целом, а также их использования. На ее основе, а также научных исследований, будет вестись государственный учет водного фонда.

Помимо этого, будет разработан национальный план интегрированного управления водными ресурсами и национальная информационная система водных ресурсов для того, чтобы информировать население и формировать цели, исходя из прогнозов водообеспеченности.

Шерхан Сержан считает, что у Казахстана уже есть хорошая система по отслеживанию водных ресурсов - национальная гидрометеорологическая служба «Казгидромет». И если расширить информационную систему, добавив в нее информацию о бассейнах, реках, водохранилищах и озерах и сделать её общедоступной, это улучшит ситуацию с информированием населения о состоянии водных ресурсов и стимулированием к охране окружающей среды.

«Однако я не уверен, как быстро она будет внедрена, потому что должен быть собран обширный объем данных. Это должны быть экологические посты и подразделения, которые должны этим заниматься. Должно быть соответствующее программное обеспечение и контроль местных, региональных и правительственных органов», — говорит он.

В свою очередь Есекин добавляет, что очень важно вовлекать общественность в управление и информирование о состоянии водных ресурсов в их регионах.

«Возьмите любого человека в Алматы и скажите, какая у него связь с Балхашом? Алматинцы живут в бассейне Балхаша, являются частью его живого организма. Как только Балхаш начнет высыхать, начнется необратимый процесс и он охватит всю Алматинскую область. Эти вещи люди должны понимать. Экономическая связь должна быть. Все эти механизмы работают во всем мире - по локализации, децентрализации управления, бассейнового управления и вовлечения людей в управление водой», — объясняет эксперт.

Отдельной статьей Водного кодекса предлагается законодательно расширить формы государственного контроля – это профилактический контроль без посещения и с посещением, проверки на соответствие квалификационным или разрешительным требованиям и внеплановые проверки. Этим будет заниматься государственный водный инспектор. При этом подвергать профилактическому контролю микро- и малый бизнес разработчик обещает не чаще двух раз в год.

Шерхан Сержан считает, что расширение форм госконтроля положительно скажется на экологической ситуации в стране.

«Сравнивая последнюю редакцию с кодексами от 1993 и 2003 года, можно увидеть тенденцию, что расширяется пул проверок и экспертиз, а также обязательств перед водопользователями - в плане мониторинга водных ресурсов. Идет ужесточение норм. Они непосредственно улучшают экологическую ситуацию. Есть ужесточение требований к потерям и утечкам на транспортирующих и разводящих водных сетях, так как износ трубопроводной сети и открытых каналов достигает от 20% до 50%. Это очень важно», — пояснил он.

Есекин же считает, что сейчас в стране нет инструментов, которые бы заставляли бережно относиться к водным ресурсам.

«Мы же большие деньги вкладываем, чтобы дороги и здания строить. Там есть хоть один критерий по водосбережению? Паводковая вода каждый год наносит миллиардные ущербы Казахстану. В мире есть технологии сбора паводковой воды, закачка ее в резервуары. Это чистая природная вода, ее можно использовать», — говорит он.

Также, по его мнению, государственный контроль, надзор и управление должно находиться в руках бассейновых советов, которые будут формироваться из числа людей, живущих на территории этих бассейнов - представителей бизнеса, фермеров, рыбаков и других.

«Контролеры в одном министерстве, они там не живут, это не их собственность. И что толку, когда он приедет и просто договорится с кем-то? Бассейновый совет должен иметь полномочия по управлению водой, землей и инфраструктурой. Он имеет право устанавливать свои платежи и налоги, изменять свой фонд и менять всю инфраструктуру, (проводить - В.) ремонт каналов, плотин, сооружений, а не министерство решать. Жители тогда увидят, как они зависят, например, от озера Балхаш. Такое управление меняет поведение и понимание людей. Любой бизнес, который будет строиться на территории бассейна, должен пройти через них. Структуры органов управления должны быть полномочны дать воду или не дать, куда ее дать, где она дает больше рабочих мест, продуктивность. А не столько, сколько первый заберет воды», — считает он.

Как отмечал ранее Иманалиев, сегодня решения по управлению водными ресурсами принимаются без научного обоснования. Помимо прочего нет координации научно-исследовательских работ с учетом потенциальных потребностей страны, нет кадров в водной отрасли. По его данным, из 300 человек с высшим и среднетехническим образованием, которые выпускаются ежегодно, в этой сфере остаются только 22%, а специалисты гидрогеологии не выпускаются с 2007 года.

Поэтому новым кодексом заложено создание научно-исследовательского и аналитического центра водных ресурсов. Также решено закрепить полномочия и роль научно-исследовательского центра «в планировании, управлении и нормировании водными ресурсами и спросом на них».

Шерхан Сержан считает это хорошим шагом, поскольку, по его словам, основным сдерживающим фактором, мешающим развитию водной безопасности является отсутствие института по водным ресурсам.

«Мы испытываем дефицит в плане технических специальностей и политиков водной сферы, по трансграничным рекам. К примеру, Китай неплохо обеспечен водными ресурсами, он шестой в мире. Одним из залогов развития Китая в последние годы как экономического игрока, стало развитие водной сферы. Там есть несколько крупных научно-исследовательских институтов», — сказал он.

В свою очередь Скакова добавила, что за 30 лет в Казахстане «разрушена инфраструктура научных исследований в водной сфере». В советское время, по ее словам, все управленческие решения принимались союзными научными учреждениями. Основная причина закрытия многих научно-исследовательских институтов - приватизация.

«Частные владельцы институтов преследуют только финансовую выгоду, которую трудно получить за короткий период. Другая причина - это сокращение бюджетного финансирования большинства оставшихся научных институтов. Поэтому из НИИ ушли исследовательские кадры, а новые не стали приходить, не видя никакой перспективы», — пояснила она.

По ее мнению, кратчайший путь решения проблемы - открытие филиалов ведущего мирового университета по водному хозяйству в Казахстане. Базой для подготовки высококвалифицированных кадров может стать бывший Жамбылский гидромелиоративно-строительный институт, а ныне Таразский государственный университет. Также она предлагает создать научный консорциум с включением туда ведущих научных организаций в сфере водных ресурсов.

Тарифы, экономия воды и гидротехнические сооружения

В рамках политики водосбережения планируется внедрение ранжированных платежей за пользование поверхностными водными ресурсами и добычу подземных вод при использовании специальных сооружений (специальное водопользование - далее). Размер этих платежей будет стимулировать к эффективному и экономному отношению к водным ресурсам, поскольку ставка будет «высокой».

Также государство будет субсидировать затраты водопользователей, внедряющих наилучшие технологии в области водосбережения. В Минэкологии отмечают, что сейчас водопользователи не заинтересованы в «экономической необходимости» применения водосберегающих технологий, а тарифы на подачу воды по каналам в Казахстане низкие.

«Ранжирование тарифов и введение дополнительных коэффициентов - неплохой шаг. В Китае, например, повышая тарифы на забор воды крупными потребителями, они стимулируют их для поиска путей удлинения использования воды. Помимо прочего, изменение тарифов по регионам - хороший опыт, потому что на территории Казахстана неравномерно распределены водные ресурсы. Они находятся в восточной, северной и южной части, по местам базирования крупных рек - Или, Иртыш или другие крупные водохранилища. Нерациональное использование воды на территориях с хорошей обеспеченностью, не должно переходить в неконтролируемые режимы», — считает Сержан.

Для специального водопользования необходимо будет получить соответствующее разрешение в бассейновой водной инспекции. В частности, его будут выдавать на добычу подземных вод в питьевых целях объемом более 5 кубометров в сутки.

Также будут конкретизированы лимиты на изъятие водных ресурсов для обеспечения потребностей населения и отраслей экономики в воде. Они будут подразделяться на перспективные и оперативные. Перспективные будут определяться на трехлетний период, а оперативные - распределяться ежегодно. Все это будет производиться в зависимости от прогнозов водности рек, экологического и санитарно-эпидемиологического состояния водных объектов.

В начале мая премьер-министр Алихан Смаилов заявлял, что до конца 2025 года 100% населения Казахстана должно быть обеспечено чистой питьевой водой. По его данным, у более 600 тыс. казахстанцев существуют с ней проблемы. Но Айжан Скакова считает, что главный вопрос - насколько выполнимы эти планы за короткие сроки - остается пока открытым, так как в предыдущие годы не все планы были выполнены.

В Казахстане с 2002 года реализовывались различные программы по обеспечению доступом к питьевой воде - «Питьевые воды» ($2 млрд), «Ак Булак» ($2 млрд), ныне осуществляется «Нурлы жер» ($232 млрд), но по оценкам экспертов не достигли больших результатов.

«Только сменился министр (экологии - В.). Большой вопрос - своевременное освоение огромных бюджетных средств (в 2023 году на строительство и реконструкцию систем водоснабжения и водоотведения выделено 280 млрд тенге - В.). Время покажет, ждать остается недолго», — отметила она.

Скакова считает, что изменения в Водном кодексе, касающиеся «расточительного потребления воды», могут решить проблемы с водообеспечением.

«На самом деле, в Казахстане нет понятия себестоимости воды – по тарифу у нас и в сельском хозяйстве, и в промышленности, и в ЖКХ платят только за доставку воды, но не за нее саму, будто она ничего не стоит. Необходимо рассмотреть возможность расчета себестоимости воды на основании экологического ущерба. Однако на государственном уровне этот вопрос не рассматривается, даже учитывая практически катастрофическую ситуацию с водными ресурсами в стране», — говорит эксперт.

Она приводит данные по ежедневному потреблению воды в разных странах: в Казахстане оно составляет 3 499 литров, в Германии - 855, а в Великобритании - 348.

«На Западе для бытовых и технических нужд используется отдельный водопровод, в котором вода тоже очищенная, но для питья непригодна. Многочисленные автомойки не должны иметь доступ к питьевой воде, они должны пользоваться так называемой технической водой. Показателен пример Японии, где в унитазе используются только стоки внутренней канализации. И для этого перестроена вся внутренняя водно-канализационная система», — говорит она.

Скакова считает, что тарифы для коммунальных потребителей являются низкими и потому воспринимаются фактически как бесплатный ресурс. По ее мнению, необходимо определить реальную себестоимость воды для каждого водного бассейна и ввести дифференцированные тарифы на водопотребление с учетом международного опыта.

Отдельный блок в новом кодексе посвящен гидротехническим сооружениям в целом: их классификации, эксплуатации и безопасности. В частности, предлагается внедрить реестр гидротехнических сооружений, чтобы вести их учет, собирать информацию о показателях технического состояния, условиях эксплуатации, соответствии показателей и условий критериям безопасности.

Предлагается отнести к стратегическим гидротехническим те сооружения, которые непосредственно расположены на водных объектах, осуществляют межбассейновую переброску водных ресурсов, а также межгосударственные гидротехнические сооружения. Все они находятся в государственной собственности и не подлежат отчуждению, аренде или передаче в доверительное управление.

Как отмечают в Минэкологии, гидротехнические сооружения, построенные еще в советское время, уже изношены, а на их восстановление не хватает финансирования. Поэтому для эффективного и безопасного управления водохозяйственными сооружениями предлагается создать их национальную сеть, оператором которой будет «Казводхоз».

Шерхан Сержан отмечает, что гидротехнические сооружения - одни из краеугольных камней водной безопасности Казахстана. Он подтверждает, что даже крупные каналы в стране находятся в изношенном состоянии.

Что касается безопасности гидротехнических сооружений, то разработчик прописал только обязанности их собственников. Госконтроль и надзор в области промышленной безопасности предлагается возложить на уполномоченный орган в этой сфере - министерство по чрезвычайным ситуациям.

Однако в МЧС еще на стадии обсуждения концепции проекта высказались против этого, считая, что предлагаемое разработчиком исключение из проекта Водного кодекса вопросов обеспечения безопасности гидротехнических сооружений оставляет проблему законодательно не урегулированной и тем самым увеличивает риск аварий на гидротехнических сооружениях.

В свою очередь Сержан считает, что конфликт между МЧС и Минэкологии может быть опасен для всей гидротехнической отрасли. По его мнению, необходимо задуматься о создании отдельного министерства, которое бы занималось водными ресурсами. Так как МЧС имеет и так широкий пул задач, а Минэкологии связан с гидротехническими сооружениями опосредованно.

«Вспомним последние пожары. В Астане, в степи, элементарно было тяжело тушить из-за того, что отсутствовали водные ресурсы на территории столицы. Потому что в Астане испытывают водный голод. Если крупные пожары, и их нечем тушить, но в то же время выход нашли в озере Талдыколь. Вроде как разные структуры, но МЧС и Минэкологии соприкасаются в вопросе водных ресурсов. Вопросами гидротехники, водной сферы должна заниматься крупная отрасль в правительстве. Это должно быть министерство. На этапе разработке Водного кодекса были подобные предложения - министерство водных ресурсов», — констатирует эксперт.

Айжан Скакова считает, что основной проблемой Казахстана в области водных ресурсов является отсутствие системы планирования. Она называет нынешнее состояние госуправления - «управлением не водными ресурсами, а водопотреблением».

«Сейчас в Казахстане вопросами водных ресурсов занимаются около 70 различных структур, еще и в шести министерствах. Работа в области водных ресурсов фрагментирована, как и зоны ответственности. Водными ресурсами в аспекте нужд экологии занимается министерство экологии; водосберегающими технологиями – Минсельхоз, воду к населенным пунктам подводит министерство национальной экономики; выводит – в виде сточных вод через канализационные очистные сооружения – министерство индустрии. Все это в конечном счете влияет на водные ресурсы в частности и на экологическую ситуацию в целом. В вопросе обеспечения водной безопасности должна быть более точная и единая стратегия, на основе единых принципов. По стране 275 объектов централизованного водоснабжения и 483 нецентрализованного водоснабжения являются бесхозными», — говорит она.

Разрозненный кодекс

Булат Есекин резюмирует, что нововведения кодекса, связанные с технологиями, цифровизацией, образованием, тарифами, стандартами не будут работать, пока они не станут «единым организмом».

«Связующая основа для всех этих элементов - бассейновое управление. То есть создание нового формата управления, отличного от нынешнего, от отраслевого, ведомственного и административно-территориального формата, основанного на целостной природной единице - экосистеме всего бассейна, от ледников до конечных водоемов», — говорит он.

Эксперт добавляет, что живые экосистемы имеют свои географические границы и управление должно быть основано на границах бассейнов. Нынешние бассейновые советы же, по его мнению, являются «декоративными».

«В Балхашском бассейне 4 области. Посмотрите их территориальные программы, и найдите слово «Балхаш». В их программах нет никакого значения для их жизни (...) Управление, основанное на полном участии людей, полномочных хозяев этой территории, которое будет давать плоды в виде увеличения производства рыбы, органической продуктов питания, зеленой энергетики и остального, что необходимо для развития и сохранения экосистемы, социально-экономического развития. В Водном кодексе упор делается на централизованное управление, создание компаний. Это неправильно», — говорит он.

Помимо прочего, Водным кодексом должны быть предусмотрены меры на опережение: возможность введения режима ЧС муниципалитетами, министерствами, отраслями и предприятиями.

***

В министерстве экологии и природных ресурсов за несколько недель, пока велась работа над материалом, так и не смогли предоставить ответы на вопросы Власти. В пресс-службе ведомства лишь отметили, что «работа ведётся, имеются замечания и комментарии госорганов и экспертов».

После того как будет принят и введен в действие новый Водный кодекс, акиматы областей, городов республиканского значения, столицы должны будут в течение двух лет установить границы водоохранных полос и зон. Также два года дается собственникам гидротехнических сооружений, чтобы обеспечить наличие актуальных документов До вступления документа в силу за собственниками земельных участков, переведенных в земли водного фонда, сохраняют их права собственности, а лиц, которым предоставлены водные объекты в обособленное или совместное пользование до введения кодекса в действие, смогут ими пользоваться до окончания срока действия соответствующего договора.

…

Материал подготовлен в партнерстве с представительством фонда имени Фридриха Эберта в Казахстане и Офисом программ ОБСЕ в Астане.