В 2020 году фонд Urban Forum Kazakhstan (UFK) провел первое комплексное исследование проектов реновации в Казахстане. Проект включал опросы и фокус-группы, оценку состояния жилого фонда и городской среды, разработку сценариев развития районов, полиси-бриф и архитектурные мастерские с жителями четырех районов. Рекомендации, разработанные командой в результате этого самого крупного мультидисциплинарного исследовательского проекта по урбанистике в Казахстане, были представлены в начале 2021 года – в то же время, когда акимат разработал и принял программу реновации ветхого жилья — без вовлечения заинтересованных сторон.
Тогда Urban Forum Kazakhstan рекомендовал отказаться от практики поиска инвесторов путем максимально возможного удовлетворения интересов застройщиков, а вовлекать независимую экспертизу и местные сообщества на самых ранних этапах планирования реновации, проводить предпроектные исследования и разрабатывать мастер-планы для районов реновации. И только после этого объявлять конкурс среди строительных компаний на реализацию проектов, которые будут основаны на потребностях города и жителей. В течение 2021 года Urban Forum Kazakhstan занимался тем, что пытался донести до властей необходимость разработки новой программы, в том числе из-за того, что в том виде она была практически нереализуема.
В конце года уполномоченная организация – Социально-предпринимательская корпорация «Алматы» (СПК) согласилась с нашими доводами и инициировала создание рабочей группы из числа общественников, но вскоре процесс «встал на паузу». Мы связывали это с тем, что новый аким тогда поставил целью разработку новой программы развития города и нового генплана, тогда как программа реновации должна быть увязана с обоими этими документами.
Фотография Светланы Ромашкиной
Однако в середине января стало известно, что в бюрократических недрах разработан проект новой программы реновации жилищного фонда – и снова без консультаций с экспертами, без общественного обсуждения, в отсутствие утвержденного генплана.
Новая программа предлагает определить ТОО «Предприятие капитального строительства» (ПКС) уполномоченной организацией для реализации программы. Это предприятие в 2021 году было реорганизовано с целью оптимизации, а его функции были переданы напрямую СПК «Алматы» для повышения эффективности. Мы считаем важным, чтобы общественности было представлено обоснование восстановления ПКС как оператора реновации.
Реновацию проект новой программы определяет как «процесс замещения аварийных, ветхих и не соответствующих архитектурному облику города зданий новыми (…)». Упоминание в одном ряду с эксплуатационными характеристиками «архитектурного облика города» некорректно по многим причинам. Во-первых, этот облик был в немалой части сформирован зданиями, которые акимат сегодня относит к ветхим. Во-вторых, в общественном мнении и в профессиональных кругах нет общего мнения относительно того, что является архитектурным обликом Алматы или того, каким он должен быть.
В ныне действующей программе реновации не рассматриваются возможности альтернативных вариантов, кроме сноса имеющегося жилого фонда. Интересно, что в предлагаемом проекте вводится понятие реконструкции как «изменение отдельных помещений, иных частей здания или здания в целом, связанное с необходимостью обновления или модернизации объекта». Тем не менее, данный термин не получает развития в тексте документа. Так, например, показатели результатов реализации программы измеряются только сносом и строительством нового жилья взамен снесенных зданий.
Есть еще несколько моментов, которые вызывают больше вопросов, чем ответов, а текст документа не дает на них однозначных ответов. Это касается, например, мандата ПКС. В частности, в ее функции предлагается внести изъятие земельных участков под государственные нужды – это нововведение, которого нет в действующей программе реновации, принятой в 2021 году. В новом проекте не уточняется в каких случаях будет применяться этот механизм, который позволит значительно ускорить получение участков под реновацию, но сопряжен со спорными практиками, которые могут вступать в коллизию с имущественными правами граждан.
Еще одна функция уполномоченной организации— это актуализация и цифровизация фонда ветхого жилья. В качестве основания, по которому здание будет признаваться ветхим, впервые приводится ссылка на принятые в 2021 году нормы по физическому износу, а не принятые ранее условные параметры, не всегда отражающие техническое состояние здания, – например, год постройки или материалы.
Текст документа не дает исчерпывающего ответа на вопрос о том, на каком основании будет приниматься решение о сносе здания, либо его реконструкции и модернизации, в том числе со сменой функционального назначения помещений. Согласно проекту программы, это решение будут принимать согласительные комиссии, в которые будут входить представители самого ПКС, инвестора и застройщика «с приглашением лиц, участвующих в проекте реновации». Хотя это неочевидно, но допустим, что под данными лицами подразумеваются жители. Какова их доля и роль в составе согласительных комиссий? Каким образом будут представлены и защищены их интересы, если уполномоченная организация и инвестор приходят к жителям с уже имеющимся планом финансовой модели реновации, будучи прямо заинтересованными в реализации своего плана?
Еще один потенциально рисковый момент заключается в том, что в перечень возможных разновидностей «вклада» инвестора предлагается включить проведение технического обследования и технического аудита жилых домов. Данный вид работ будет лучше передать государственному учреждению или лицензированной компании, которая будет привлекаться уполномоченной организацией. Это снизит угрозу возникновения конфликта интересов и поможет повысить доверие к программе среди жителей.
Очень важно официально прописать алгоритм, последовательность действий и включить в него проведение уполномоченной организацией предпроектных исследований — то есть, таких, которые проводятся до поиска и привлечения частного инвестора с тем, чтобы город сказал, что должно быть в этом районе, а не застройщик – как должен быть сформирован квартал, какие дополнительные пешеходные связи нужно добавить для проницаемости, какими социальными, деловыми или коммерческими функциями необходимо дополнить планируемую застройку, какие решения необходимы для транспортной доступности с приоритетом общественного транспорта и микромобильности, какой классности жилье город хочет здесь иметь, как он хочет обеспечить социальную справедливость (например, приобрести часть квартир для очередников или под арендное социальное жилье), вплоть до требований по материалам и энергоэффективности.
Следующим этапом должны быть обсуждения с экспертами и жителями, доработка мастер-плана и только потом – привлечение застройщиков на конкурсной основе, которые могут браться либо за весь проект, либо за его часть. Давно пора прекратить порочную практику создания режима максимального благоприятствования строительным компаниям и приступить к ответственному и качественному планированию в интересах устойчивого развития, комфортной и инклюзивной городской среды.
Программа направлена на обновление среды жизнедеятельности, создание благоприятных и безопасных условий проживания, развитие общественных пространств и на благоустройство жилых территорий. При этом в числе задач программы по-прежнему значится «формирование благоприятного инвестиционного климата в сфере жилищного строительства». Привлекательность реновации для строительных компаний достигается довольно механически – то есть, заменой малоэтажных домов монофункциональными жилыми комплексами, многократно повышающими количество жителей на участке, не предлагая никаких решений для района.
За последнее десятилетие в рамках программ по сносу ветхих домов 2012, 2015 годов были снесены 56 ветхих домов на 579 квартир, на месте которых введены 63 жилых дома на 2368 квартир. Количество единиц жилья выросло в 4 раза, то есть примерно на столько выросла нагрузка на социальную инфраструктуру, инженерные сети и дорожно-транспортную сеть.
Наконец, предлагаемый проект программы не прописывает деталей того, что из себя будет представлять реновация для жителей. В прошлые годы применялись различные схемы – от равнозначного обмена («комната к комнате»), так и стимулирующие («бонусные квадратные метры). Отсутствие четкой, максимально прозрачной информации о процедурах обмена или компенсации — одна из самых важных проблем, о которой говорили жители, принимавшие участие в наших опросах и фокус-группах в 2020 году.
В программе многое завязано на переселенческий фонд, хотя неизвестно, каков резерв этого фонда на сегодня. Например, те объекты ветхого жилья, которые находятся на красных линиях, водоохранных зонах и прочих участках, где ограничено строительство нового жилья, ждет снос, а жителей – размещение в переселенческом фонде. Означает ли это, что квартиры из фонда будут переданы людям в собственность или в пользование? Каким образом будут обеспечена защита их имущественных прав?
Принципиальное отличие проекта новой программы заключается в том, что если ранее для сноса требовалось стопроцентное согласие жителей, то теперь будет достаточно согласия двух третей собственников ветхого жилья на проведение реновации. В законодательстве отсутствует понятие ветхого жилья, а значит и регулирование правовых отношений в этих вопросах. Требуется четко разъяснить юридическую основу лишения жителей имущественных прав на основании решения большинства, то есть как именно право собственности, гарантированное Конституцией, будет перекрыто решением согласительной комиссии.