В любом крупном городе России можно найти пример, когда в сложившийся квартал воткнут новый жилой дом, не соответствующий окружению. Это процесс обычно называют точечной или уплотнительной застройкой. Определения этого понятия в российском законодательстве нет. Это не более, чем фигура обыденной речи с устоявшейся негативной окраской. Сам же процесс — это следствие стремлений девелопера извлечь максимальную выгоду из наиболее привлекательных центральных участков города.
Однако по пути точечной застройки идут крупнейшие города мира, выбирая ее в качестве приоритета пространственного развития. Точечная она потому, что строительство идет на пустых участках в сложившихся кварталах или же подразумевает повышение этажности, пристройку блока к существующим зданиям. Такая застройка предполагает наличие однозначных, установленных городской администрацией правил, которые накладывают ограничения на параметры уплотнения. В результате новое здание не нарушает сложившуюся среду района: имеет соразмерный другим строениям масштаб и внешне вписано в контекст. Такое уплотнение не имеет ничего общего с российской практикой точечной застройки, когда на месте бывшей детской площадки появляется башня. Strelka Magazine в колонке Екатерины Куричевой разобрался, как именно регулируется точечная застройка за рубежом и что препятствует применению таких правил в российских городах.
Бизнес есть бизнес
У любого города не так много вариантов развития: он может расти вширь или вверх, уплотнять существующую застройку или реализовывать программы по замене существующего жилого фонда.
Для местных властей разрастание города вширь в долгосрочной перспективе экономически невыгодно. Почему же периферия российских городов представляет собой бесконечную череду одинаковых многоэтажек? Издержки такого развития в системе градорегулирования и налогообложения не оплачиваются застройщиком. Новые районы – это возрастающие постоянные расходы муниципалитета на содержание инженерной инфраструктуры, дорожного покрытия, социальных объектов. Кроме расходов города, расползание увеличивает расходы жителей на проживание, так как вынуждает совершать ежедневные маятниковые перемещения на большие расстояния. В ситуации, когда застройщик не покрывает эти издержки, строительство на периферии становится для него экономически привлекательным. Такие проекты позволяют ему загружать производственные мощности, применять стандартные решения и экономить на масштабе. Для застройщика — это бизнес, он не задумывается о том, насколько приятно и комфортно будет жителям таких окраин. При этом такие проекты находят своего покупателя, ведь часть горожан крайне заинтересована в покупке собственного жилья и ограничена бюджетом, поэтому вопросы качества проекта и окружения фактически не рассматриваются ими при покупке.
Другой путь — все снести и построить заново — может применяться в случае полной деградации застройки. Для бюджета города — это затратный путь. Реализация таких проектов с точки зрения требуемых вложений возможна только в крупных мегаполисах с устойчивым спросом на жилье. В таких городах на месте старых районов может быть построен в два-три раза больший объем жилья, что и обеспечит возвращение средств в городскую казну. С точки зрения девелопмента такие проекты также являются привлекательными, так как основные риски, связанные с процессом расселения, берет на себя город, а девелоперы привлекаются для осуществления строительства, то есть непосредственно своих профильных функций.
Опыт развитых стран свидетельствует о более аккуратном отношении к созданному капиталу и сложившимся районам, поэтому городское развитие в существенной мере обеспечивается за счет уплотнения. Например, в Оттаве уплотняются районы, построенные после Второй Мировой войны. Правила регулируют минимальный размер земельного участка, размер и высоту новых строений, требования к фасадам, параметры парковок, дворов и открытых пространств. Уплотнение позволяет совместить в одном месте жилые, деловые и торговые функции и более эффективно использовать общественный транспорт и существующую социальную инфраструктуру. Так пригороды остаются незастроенными, сохраняют свою рекреационную привлекательность и потенциал для использования в сельскохозяйственных целях.
МКАД снижает цену втрое
Люди высоко ценят возможность жить в центре города. Люди готовы платить существенно больше за возможность жить в центральных (читай — сложившихся) районах. Это тезис иллюстрирует резкий скачок в ценах. Например, явным барьером является МКАД: стоимость однушки на первичном рынке в десятикилометровом поясе, примыкающем к внешней стороне магистрали, втрое ниже, чем в десяти километровом поясе, примыкающим ко внутренней стороне. В цифрах это 4,6 миллиона рублей и 13,8 миллионов соответственно.
В пользу уплотнительной застройки говорит и сравнение цен на первичном и вторичном рынке. При этом, в Москве до недавнего времени цены на вторичном рынке были выше, чем на первичном, и причины понятны: в новостройке нет устоявшейся инфраструктуры и благоустроенной среды, а на территории только-только сданного в эксплуатацию жилого комплекса могут целыми днями идти ремонтные и строительные работы. К концу 2016 года цены выровнялись благодаря росту предложения жилья в новостройках эконом-класса, а также программе господдержки ипотеки, действовавшей 1,5 года и ориентированной исключительно на первичный рынок.
Однако большинство людей не приходит в восторг от строительства под окнами подобных домов. Для того, чтобы не допустить массовое недовольство, сопровождающиеся лозунгами в духе «Not In My Back Yard», подобное строительство должно сопровождаться публичным обсуждением правил уплотнения. Например, в той же Оттаве этот процесс занял более 4 лет.
В 2011–2012 годах городом было инициировано такое обсуждение программы, а по его результатам опубликовали доклад, посвященный общим принципам уплотнения малоэтажных сложившихся районов («Low-Rise Infill Housing in Mature Neighbourhoods»), утвержденный городским советом. Затем были подготовлены предложения по конкретным допустимым параметрам уплотнения в существующей застройке, началось согласование сначала с жителями, а потом с остальными стейкхолдерами. В результате новые правила зонирования были утверждены в конце 2015 года.
В России стратегия и повестка городского развития меняются гораздо быстрее (в силу разных причин), поэтому сложно представить такой длительный процесс согласования. Тем не менее, накопленный опыт градостроительных конфликтов показывает, что проблема локального сопротивления решаема. Для этого с жителями необходимо вступать диалог, а не ставить их перед фактом. Это позволит не только снизить градус протестных настроений и достичь компромисса, но и повысить качество архитектурных решений.
ПЗЗ всему голова (или нет)
Наличие и качество уплотнительной застройки зависит от градостроительной политики местной администрации. Ее основной инструмент – это Правила землепользования и застройки (ПЗЗ). Они, вместе с условиями подключения к сетям, задают инвестиционный потенциал земельного участка для застройщика. То есть у города есть инструмент, с помощью которого он может стимулировать или снижать привлекательность жилищного строительства в определенном месте. Однако, фактически, города не мотивированы устанавливать приоритет компактного развития, так как ориентированы на выполнение показателей эффективности, среди которых есть ввод жилья. В результате ПЗЗ играют второстепенную роль: их положения пересматриваются в интересах застройщика или просто не соблюдаются.
Другим важным инструментом, определяющим параметры жилищного строительства в городах, является государственная поддержка отрасли, которая направлена как на спрос, так и предложение. Её цель — максимизация количества вводимых квадратных метров жилья и повышение его доступности. Наиболее часто используемые инструменты – это поддержка отдельных категорий граждан, расселение аварийных домов и льготы по ипотеке. Как правило, пользователи таких программ интересуются наиболее дешевым жильем. А в условиях, когда застройщик не покрывает всех косвенных издержек, таковым является жилье на периферии. В результате деньги, выделяемые из государственного бюджета, стимулируют расползание, а не уплотнение.
Качественная уплотнительная застройка не возникнет сама по себе
Формирование плотной, экономически эффективной застройки и строительство наиболее доступного жилья — это разные цели, но их часто пытаются достичь одновременно, используя одни и те же инструменты. В принципе, город должен самостоятельно определить, что для него является приоритетом. Для того, чтобы такой выбор могли осуществить российские города, им необходимо иметь большую финансовую самостоятельность и развиваться в конкуренции друг с другом. В условиях текущей централизации и государственных приоритетов по строительству массового доступного жилья потенциал для развития качественной уплотнительной застройки крайне ограничен.
Приоритет уплотнения может быть выбран и на национальном уровне. Например, во Франции действуют три налога, которые вынуждают девелопера оплатить косвенные издержки от проектов, способствующих разрастанию городов: налог на инфраструктуру, единый налог на переустройство (покрывает затраты на поддержку и развитие природных территорий района, на архитектурное сопровождение проекта и финансирование общественного транспорта) и налог на низкую плотность застройки. Таким образом, французские власти не только признали издержки от расползания, но и количественно оценили их негативное воздействие через уровень налоговых ставок.