Нынешние подходы к решению проблем ЖКХ появились в результате изменения способа эксплуатации и ремонта жилых домов после распада СССР. Эти преобразования коснулись не столько институциональной стороны вопроса, сколько экономической. Прежде советское государство субсидировало стоимость услуг жилищно-эксплуатационных и ремонтно-строительных организаций, которые обслуживали многоквартирные дома. Но, приняв положение о приватизации жилья в 1992 году, кабинет министров Казахстана перенес финансовую ответственность за содержание зданий на самих жильцов. Уполномоченные органы при этом не производили никаких расчетов по тому, насколько граждане будут способны выполнять эти обязательства в условиях капиталистической траектории развития страны.
Следующие два десятилетия проблемы состояния жилого фонда не решались или решались хаотично. Задача накопления необходимых сумм и планирования ремонта была возложена на кооперативы собственников квартир (КСК), которые аккумулировали у себя обязательные и целевые взносы жителей. Однако в начале 2010-х годов государство констатировало провал этого механизма. Отмечая низкую результативность работы КСК и бездействие жителей самих домов, оно анонсировало «Программу модернизации ЖКХ на 2011-2020 годы» с бюджетом, превышающим 1 трлн тенге. Эти средства выдавались местным исполнительным органам, чтобы они предоставляли жителям кредиты на 7 лет под 0,1% годовых через посредничество специально созданных организаций.
Алматы участвовал в программе модернизации наравне с другими городами и населенными пунктами. Но уже через 4 года в городе заявили о ее провале. Общественное объединение «Казпотребнадзор» провело опрос 350 горожан, которые рассказали о низком качестве ремонта домов и использовавшихся в нем материалов. Вместе с тем организация пришла к заключению, что программу дискредитировала некомпетентность сотрудников районных акиматов и председателей КСК, помноженная на их коррупционные намерения. Обе эти инстанции были заинтересованы в том, чтобы к работам привлекались связанные с ними компании. Кроме того, по словам председателя ассоциации КСК Алматы Шамиля Мендыгалиева, жителям предъявляли сметы с завышенной стоимостью материалов без предварительного согласования и не давали ознакомиться с ее содержанием даже после окончания работ.
Опираясь на этот опыт, в 2018 году государство презентовало комплексную программу жилищно-коммунального развития «Нурлы Жер» на 2020-2025 годы. Помимо уже существовавших и новых проектов строительства жилья, в нее включили план модернизации ЖКХ. На момент разработки возраст более 22 тыс. многоквартирных домов превышал 50 лет: 18 тыс. из них требовали капитального ремонта, а 1308 находились в аварийном состоянии. В Алматы, по данным управления предпринимательства и инвестиций, было зарегистрировано порядка 1400 ветхих домов.
В обосновании необходимости «Нурлы Жер» немаловажную роль играют аргументы о повышении деловой активности, значимости строительного сектора для рынка труда и необходимости сократить расходы государства на содержание старой коммунальной инфраструктуры. Запуск программы уже способствовал резкому расширению сектора жилищного строительства: за период 2015-2019 годов объемы строительных работ в этом сегменте выросли на 1 трлн тенге до 2,9 трлн. В период пандемии государство поддержало его еще на 1,4 трлн тенге. Объем ипотечных займов, благодаря появлению госпрограмм льготного кредитования, за последние 6 лет вырос более чем в 2,5 раза − до 2,3 трлн тенге. Последние в свою очередь становятся одним из главных источников собственных средств у строительных компаний.
Прогнозируя серьезные трансформации городской среды в условиях ускоряющейся миграции и урбанизации, разработчики «Нурлы Жер» фактически расценили возрастание потребности в жилье как возможность извлечь большую выгоду. Как и во многих других городах страны, в Алматы еще достаточно территорий для его удовлетворения, особенно за пределами центральных районов. Но, по мере возникновения новых жилых зон на периферии городов, происходит удорожание земли в центральной части. В книге «Социальная справедливость и город» социальный географ и урбанист Дэвид Харви пишет, что когда основу концепции развития города составляют экономические принципы, то и строительство жилья подчиняется цели максимизации прибыли. Если в хороших районах не получается нарастить предложение из-за нехватки свободных площадей, то застройщики стремятся очистить их от малобюджетного жилья, которое не позволяет использовать потенциал земли в полную силу. «Нурлы Жер» в очередной раз зафиксировала взгляд государства на городские пространства как на рынок земли, за ликвидные активы которого ведут борьбу разные группы интересов. В подобной обстановке задача обеспечения людей жильем теряет свой социальный характер: отныне их роль сводится к тому, чтобы быть потребителями с высокой покупательной способностью, а не субъектами, имеющими базовые права.
Особенности программ развития ЖКХ в Алматы
Проект реновации города Алматы, разработка которого завершилась в 2021 году, исходит из той же коммерческой логики. Ему предшествовала программа сноса ветхого жилья на 2012-2015 годы, по которой было снесено 56 домов с 579 квартирами (общей площадью 22,9 тыс. кв. м). В качестве компенсации реализующее ее «Предприятие капитального строительства акимата Алматы» (ПКС) предлагало жильцам квартиры с 10 дополнительными квадратными метрами в качестве бонуса. Желающие расширить жилплощадь сверх «бонусных» 10 кв. м. могли сделать это с помощью кредита или рассрочки. Работы, заверяли авторы программы, не могли начаться до того, как их одобрит половина жителей. По итогу на территории снесенных зданий возвели 63 дома с 2 368 квартирами (общей площадью свыше 136,6 тыс. кв. м.). Но остается неизвестным то, насколько равным было их положение при обсуждении проекта реновации с представителями акимата и застройщиком. Никто не анализировал и то, насколько люди остались удовлетворены итогами переселения.
Один из домов, попавший в программу сноса ветхого жилья в Алматы, фото Жанары Каримовой
В 2019 году в управлении городского планирования и урбанистики Vласти заявили, что программа сноса ветхого жилья была социальна по своей сути, то есть ориентирована на улучшение жилищных условий горожан. Чтобы подкрепить это утверждение, в администрации города пояснили, что им пришлось уговаривать компанию BI Group взяться за некоторые проекты в ущерб прибыли. В тот год объем инвестиций по проекту был оценен в 43,8 млрд тенге и государство должно было направить на него только 10%. Власти города, впрочем, не стали уточнять, каков размер непрямого финансирования в виде ипотечных кредитов и различных субсидий, которые застройщики получили от государства помимо тех 10%. Только на снижение нагрузки по кредитованию самих строительных компаний государство потратило 20,7 млрд тенге, а размер прочих субсидий превысил 790 млн. тенге.
В том же 2019 году, заканчивая программу сноса ветхого жилья 2012-2015 годов, акимат решил продлить ее до 2030 года. Проектной группой было определено 948 домов с 8910 квартирами, которые подлежали сносу. К их числу отнесли каркасно-камышитовые здания 1921–1962 годов постройки, которые не были выкуплены в коммерческих целях и в которых никогда не проводилось капитального ремонта. Для работ, наряду с домами в других районах, были выбраны жилые массивы, расположенные в квадрате улиц Шевченко — Байзакова — Манаса — Жамбыла (локация «Шевченко», 36 домов) и Манаса — Габдуллина — Ауэзова — Бухар-Жырау (локация «КИЗ», 35 домов). В программе по-прежнему не были до конца прояснены процедуры реализации: как оценивается физическое состояние каждого дома; как проводятся переговоры с жильцами; какими должны быть размеры компенсации отказавшимся от переселения в строящиеся дома; как собирать обратную связь от участников программы и т. д. Более того, она все еще остается юридически непризнанной на республиканском уровне и существует в виде части альбома проектов ПКС.
Основанием для сноса 71 дома и последующей реновации этих территорий служит «ветхость жилья». Проблема, однако, заключается в том, что понятие «ветхое жилье» никак не закреплено законодательно, на что указывают исследователи Общественного фонда Urban Forum Kazakhstan Зарина Адамбусинова, Акбота Садуакасова и Айзере Малайсарова. «ПКС определяет дома «ветхими» по отсутствию капитального ремонта, который должен проводиться каждые 25 лет, а срок эксплуатации деревянных несущих конструкций не должен превышать 50 лет. По информации отдела коммунального хозяйства Бостандыкского района, ветхими признаются дома, которые стоят более 50 лет по году постройки, и «то, что дома были признаны ветхими, не означает, что они аварийные», − говорится в их исследовании «Реновация», проведенном осенью 2020 года при поддержке Фонда Сорос-Казахстан.
В ответ на запрос Vласти министерство индустрии и инфраструктурного развития заявило, что введение этого термина уже обсуждалось при разработке изменений в законодательные акты по вопросам ЖКХ: «На рабочей группе предлагалось брать за основу физический износ МЖД в процентном отношении и этот процент определяла бы сторонняя организация (физическое или юридическое лицо), которая бы выдавала заключения за определенную плату». Но против этого выступили участвовавшие в дискуссиях представители местных исполнительных органов. Они аргументировали это тем, что для реализации всех жилищных проектов будет достаточно уже действующего понятия «аварийное жилье». Однако оно существенно отличается от «ветхого» и предполагает утрату несущей способности основных конструкций домов, из-за чего их последующая эксплуатация становится опасной для жизни людей.
Отсутствие четкого определения «ветхого жилья» создает зазор для вольной интерпретации этого понятия, в результате чего могут слабеть переговорные позиции жильцов. В октябре 2020 года уже был создан подобный прецедент.
Несмотря на то, что дома находились в хорошем состоянии, люди смогли остановить давление акимата только после вмешательства президента. В других же ситуациях непонятность термина может лишать людей аргументов в пользу сохранения их домов и городской среды, которые признаются неблагоприятными для жизни без должного изучения.
Реновация через принуждение
В своем исследовании Urban Forum Kazakhstan зафиксировал разное отношение жителей локаций «КИЗ» и «Шевченко» к намерению властей заменить их дома на новые. Проведя опрос, представители организации выяснили, что больше половины собственников квартир в локации «Шевченко» заинтересованы в сносе зданий, тогда как 68% проживающих в локации «КИЗ» считают необходимым сохранить жилье. Впрочем, акимат Алматы отказывается думать об альтернативах сносу − модернизация зданий и благоустройство окружающих территорий не рассматривались даже в качестве гипотетического сценария. Напротив, длительное отсутствие ремонта, в отсутствии которого обвинялись только жильцы и КСК, лишь подкрепляет уверенность чиновников в необходимости жестких действий. Хотя более внимательное отношение властей города к проблемам ЖКХ в предыдущие 20 лет могло бы предотвратить столкновение с таким ультиматумом.
Все жильцы, выступающие за снос, указывали в основном на одни и те же причины: изношенность электропроводки, крыш, элеваторов, коммуникаций, частые прорывы канализаций и проблемы с шумоизоляцией. В целом они охарактеризовали свои дома как сейсмоопасные, пожароопасные и непригодные к ремонту. Однако противники сноса настаивали на том, что их дома хоть и старые, но едва ли соответствуют статусу «ветхих». Приводя в пример европейский опыт реконструкции жилья, в том числе построенного в советские годы, они утверждали, что при должных усилиях их дома могли бы выглядеть не хуже. Но акимат не предлагал никаких возможностей проведения капитального ремонта кроме программы модернизации ЖКХ. Администрация города объяснила это, в частности, низкой готовностью граждан брать долгосрочные кредиты под такие цели. В управлении жилищной политики Vласти рассказали, что с 2011 года лишь 8 домов из этих двух районов участвовали в программе модернизации ЖКХ, запрашивая в большинстве случаев ремонт крыши.
Сами жильцы воздерживались от того, чтобы проводить какие-либо работы из-за слухов о скором сносе домов, появившихся в 2016 году. Нехватка информации также демотивировала людей заниматься серьезным уходом за собственными квартирами и дворовыми территориями. Чтобы получить хоть какую-то ясность, пятая часть опрошенных в обеих локациях самостоятельно обращалась в акимат за объяснениями. Но предсказуемости это не добавляло. Основной площадкой коммуникаций оставались собрания жильцов, организуемые представителями КСК. Общие собрания также посещали представители ПКС и предполагаемых застройщиков. Их манеру ведения переговоров жители охарактеризовали как агрессивную. Собственники квартир в обеих локациях, в том числе сторонники сноса, рассказывали исследователям Urban Forum Kazakhstan об активном лоббировании разрушения домов со стороны ПКС, постоянном стремлении работников КСК занять позицию акимата и планах застройщиков, ущемляющих интересы людей.
Жители домов также выражали недовольство постоянным запугиванием и давлением, которым занимались стороны, продвигающие снос. Представители акимата приглашали районного архитектора, чтобы убедить жильцов в малой сейсмостойкости их домов. Вместе с работниками КСК сотрудники ПКС регулярно говорили людям о том, что из-за большой дворовой территории, малого числа квартир и недостаточных поступлений дома жильцов оказываются нерентабельными для всякого рода обслуживания. Одна из жительниц локации «КИЗ» упомянула о таком инциденте: «Я была на встрече с Сагинтаевым (Бакытжаном, акимом Алматы – V). Там была женщина с [с дома, расположенного по адресу] Манаса 77а, кажется, она просила снести ее дом, так слёзно, что у нее ветхое жилье. Выяснилось, что она в этом доме не живет и она – подставное лицо. Мы против таких методов давления на нас».
Застройщики в свою очередь отказывались не только с вниманием относиться к опасениям жителей, но иногда и от того, чтобы сообщать свое имя и название компании, которую они представляли. Некоторые работники КСК признавались исследователям Urban Forum Kazakhstan в том, что большинство строительных компаний не хотело вести переговоры с жильцами напрямую и предлагало делать это им во время собраний за дополнительную плату. Что касается условий, то в основном застройщики составляли неравноценные варианты компенсации, а также рассматривали в качестве альтернативы переселение людей в другие районы. Возможность оставить людей жить в прежнем квадрате улиц они рассматривали только при условии доплаты, размер которой начинался от 2-2,5 млн. тенге.
Реновация как программа исключения
Весь период обсуждения программы реновации представители ПКС, КСК и застройщиков занимали патерналистскую позицию. Они не предпринимали попыток предложить индивидуальный подход к решению проблем жильцов. Вместо этого они стремились навязать людям идею о том, что лучше них знают, как следует устроить их жизнь, почти не скрывая при этом своей заинтересованности. В результате жители, наряду с местными предпринимателями, оказались плохо информированы и не вовлечены в процесс улучшения собственной жизни, хотя именно на это нацелена реновация. Несмотря на попытку исключить их из процесса разработки программы, жильцы хотят участвовать в ней и уже сформулировали возможные траектории развития.
Жители локации «Шевченко», выступающие против сноса, предложили присвоить району звание исторического, модернизировать кирпичные здания и снести каркасно-камышитовые строения. После благоустройства домов, в том числе создания пеших и прогулочных зон вокруг них, территорию можно было бы открыть для туризма.
Многим жильцам оказалось важно сохранить и скрепляющие их отношения. «<...> мы все друг друга знаем, понимаете, это как одна большая деревня. Это очень важно, нельзя это разрушать. Это как дерево с корнями вырвать и пытаться его пристроить в другое место. Все друг к другу привыкают, все люди разные, но мы создали вот этот единый организм и его нельзя разрушать. Это важно для детей, они видят, они – преемственность поколений. Они видят, что живут старики, дети [все вместе]. Это очень важно, такого сейчас нигде нет», − рассказали они исследователям Urban Forum Kazakhstan.
Сторонники сноса, проживающие в локации «КИЗ», призывали построить один демонстрационный 12-этажный дом, чтобы убедить других жильцов района согласиться на снос зданий. Вместе с тем они считают необходимым предусмотреть для собственников жилья четыре типа компенсации: 1) эконом, когда жилец может только получить новую квартиру равной по площади своей без дополнительных квадратов; 2) неэконом, когда жилец помимо своей площади может расширить площадь за счет дополнительной платы; 3) когда человек получает денежную компенсацию за квартиру и покупает квартиру в другом районе; 4) когда человек получает компенсацию по формуле «своя площадь + 10 кв.м.». Еще одно требование группы жильцов локации «КИЗ» заключалось в том, чтобы ПКС была отведена только консультативная функция в переговорах с застройщиками, а не роль инстанции, принимающей окончательное решение.
К нынешнему моменту, как рассказали Vласти в Социально-предпринимательской корпорации Алматы (учредителе ПКС), работы по проекту реновации ведутся преимущественно в Жетысуском и Турксибском районах. В локациях «КИЗ» и «Шевченко» прорабатываются вопросы привлечения финансирования через механизмы ГЧП, займы банков и из средств квазигосударственного сектора. Пока договор с застройщиком был заключен лишь по проекту локации «КИЗ»: на 16 млрд тенге в конце ноября прошлого года. Конкурс проходил по правилам, прописанным самой СПК – жители не принимали участия в выборе. Контракт получило ТОО «Сартай Энерго Сервис», имеющее отношение к застройщику K7 Group, чьи основные проекты связаны с возведением многоквартирных домов в Актау и Атырау. Концепция проекта реновации, предложенная застройщиком, еще не утверждена СПК. В подведомственной компании акимата подчеркнули, что к сегодняшнему дню подписан лишь инвестиционный договор. Поиски инвестора для проекта локации «Шевченко» еще продолжаются. В СПК не уточнили, когда работы перейдут в активную фазу: перед этим застройщикам предстоит уговорить жителей на временное переселение, что потребует дополнительного времени.
Исследователи Urban Forum Kazakhstan приходят к выводу, что участие жителей в переосмыслении программы реновации и планировании всех строительных работ должно быть расширено. Необходимо установить демократический контроль не только над процессом возведения новых домов, но и обустройством окрестностей. Сейчас обе локации имеют обширное внутриквартальное пространство, которое делает окружающую среду более защищенной и комфортной. В нем, помимо общих зон, имеются также огороженные территории палисадников для частного пользования, в которых жители обустраивают места досуга. Кроме того, два этих района остаются проницаемыми для пешеходов и, благодаря удобной инфраструктуре, создают ощущение непрерывной ткани города. Тогда как проект реновации акимата с его однотипными многоэтажными комплексами может разорвать городское пространство. Обособленность новых домов приведет к тому, что большая часть кварталов будет использоваться ограниченным числом людей. Вследствие этого жители, вместе с пешеходами, начнут чувствовать себя выключенными из общей жизни города.
Волна перестройки Алматы под видом «креативного разрушения» будет усиливать не только психологическое замыкание людей, но и социально-экономическое отстранение. После строительства новых ЖК возрастет не только цена квартир и коммерческих площадей, но и стоимость их аренды. Это вытеснит группы с более низкими доходами за пределы модернизированных районов, в результате чего снизится разнообразие связей среди жителей районов, а также вырастет степень их недоверия к другим срезам общества. Жители двух локаций, переехавшие в отдаленные части города, могут подвергнуться маргинализации из-за дефицита или плохого состояния важной для них инфраструктуры. Это ударит как по профессиональной, так и по социальной мобильности, увеличив напряжение в обществе. Чтобы избежать новых проблем и решить уже существующие, исследователи Urban Forum Kazakhstan настаивают на необходимости длительного и всестороннего урбанистического анализа локаций, которые затронет реновация. Он должен включать уже не только техническую оценку зданий, но также социологическую, антропологическую, экологическую и экономическую экспертизу. Главным же изменением должно стать включение людей в каждый этап разработки программы.