ПРЕДЫСТОРИЯ
До 2017 года в Казахстане действовали Градостроительные советы — консультативно-совещательные органы при акимах городов, которые занимались «обсуждением основных вопросов в сфере архитектуры, градостроительства и строительства в целях реализации единой градостроительной и архитектурной политики, повышения качества проектов путем рассмотрения и оценки наиболее важных градостроительных и архитектурных проектов».
Их деятельность подвергалась справедливой критике за ангажированность, слабую репрезентативность и конфликты интересов — как правило, их состав на две трети заполнялся представителями застройщиков и акимата. Кроме того, работа градсовета часто не отличалась глубиной обсуждений, которые сводились к спору о вкусах из-за отсутствия методологии оценки проектов.
Тем не менее, наличие даже такого органа служило своего рода фильтром для низкокачественных проектов. На тот момент следовало совершенствовать его структуру и принципы рассмотрения проектов, но Градсоветы пали жертвой политики устранения барьеров для бизнеса, из-за которой на второй план были задвинуты принципы качественного дизайна, учета контекста и мнения граждан, инклюзивного принятия решений.
Такая ситуация, когда все решения принимаются в двустороннем порядке акиматом и застройщиками, а все разрешительные документы выдаются автоматически по факту подачи, противоречит целям устойчивого развития ООН и рекомендациям ОЭСР. Речь не только о дисбалансе между частным и общественным интересом, что само по себе несправедливо и чревато коррупционными рисками.
Выросла социальная напряженность — отчасти из-за растущего дефицита ресурсов энергосистемы, инженерных сетей и социальной инфраструктуры, но также из-за чувства несправедливости, ущемленных интересов, непрозрачности принятия решений о развитии городской среды.
Итак, в течение долгого времени решения, важные как для всего города, так и для отдельных сообществ, по сути, принимались в двустороннем порядке между властью и застройщиками и в «полуавтоматическом» режиме, когда акимат обязан был выдавать разрешительные документы, чтобы не создавать барьеров для бизнеса. Ситуацию усугубляли устаревший генплан и плохо продуманные планы детальной планировки.
Несмотря на явную ущербность механизма, обращения Urban Forum Kazakhstan и к акимату Алматы, и к президенту страны не давали результатов. В ответ мы получали отписки. Стройки приносят городу и, в целом, республике множество количественных преимуществ (рабочие места, инвестиции, объемы вводимого жилья и т.д.), которые хорошо смотрятся в экономической статистике и отчетах чиновников, однако далеко не всегда конвертируются в качественные показатели — уровень развития архитектурной среды, восприятие комфортности города, социальный капитал и прочее.
СИСТЕМНЫЙ СБОЙ
В прошлом году эта обкатанная система дала сбой. В акимате поняли, что протестные настроения в отношении проектов застройки — это не бунт «эко-талибана», на который можно закрыть глаза ради развития экономики города. Стало ясно, что «безбарьерная» выдача разрешений, умноженная на плохо продуманные акиматом планы детального планирования без учета нагрузок на инфраструктуру, ведет к реальным проблемам. В тот же период президент Казахстана распорядился строить школы в Алматы, и акимат придумал обязывать застройщиков возводить школы, да еще и на участках, которые они ранее приобрели для коммерческих целей. Когда стало ясно, что это очередной тупик, причины которого гораздо глубже и иметь дело с ними намного сложнее, власти просто остановили большинство строек и объявили мораторий на выдачу новых разрешений.
Тем временем, параллельно этой спиралевидно раскручивавшейся истории, Urban Forum Kazakhstan начал работу над разработкой пакета изменений и поправок в нормативно-правовые акты. Сегодня в законодательстве есть некоторые проблемы с формулировками, но акиматы не ограничены в праве создания экспертных советов, в том числе по вопросам застройки. Другой вопрос, что они не обязаны их создавать – и потому не создают. Поправки, которые мы планируем затем продвигать по тем скудным каналам законодательной инициативы, которые имеются в Казахстане, должны будут сделать независимую оценку проектов обязательной для обеспечения подотчетности, повышения качества решений, исключения угроз для устойчивого развития городов и снижения коррупционных рисков.
В феврале по инициативе и при посредничестве международной консалтинговой компании Cushman&Wakefield начались консультации по сложившейся ситуации между фондом Urban Forum Kazakhstan и Союзом строительной отрасли — крупной ассоциацией казахстанских застройщиков. Краткое содержание тезисов, на которых мы строили свою позицию, было изложено в моей предыдущей колонке. Постепенно наш подход к реконструкции процесса принятия решений – от проведения предпроектных исследований до оценки проектов на экспертном совете – был принят как застройщиками, так и акиматом. Возможно, уже в ближайшее время в Алматы появится новый долгожданный механизм.
Однако самый главный вопрос остается, и заключается он в том, как именно будет организован совет. От того, насколько проработанным будет Положение о совете, насколько четко сформулированы принципы, на основе которых будут приниматься решения и каков будет вес этих решений в структуре процессе принятия решений, будет зависеть целесообразность всей данной инициативы и ее будущее.
Если допустить ошибку на этом этапе, то велик риск подорвать доверие и к этому совету, и к будущим попыткам создания подобного органа. Ошибки могут относиться к правовому статусу или персональному составу совета, к регламенту работы или финансированию и т.д., но самым крупным просчетом будет попытка учредить новый механизм «сверху вниз» — без обсуждения с экспертным сообществом, без разделения ответственности за новый механизм со специалистами и гражданским обществом.
ПРЕДЛОЖЕНИЕ UFK
Urban Forum Kazakhstan видит экспертный совет как консультативно-совещательный орган с закрепленным правовым статусом и решениями, которые будут обязательны для учета авторами проекта и уполномоченными органами в сфере архитектуры. Он должен рассматривать концепцию проекта в контексте данных комплексного предпроектного исследования, проводимого инициатором проекта, еще до того, как документация по нему будет подана в акимат для получения разрешений. Инициатор проекта должен выносить концепцию на экспертный совет столько раз, сколько потребуется для получения его одобрения.
Предлагаемый нами коллегиальный механизм должен состоять из представителей экспертного сообщества, а его представительность будет достигнута через ротацию и квоты для архитекторов, градостроителей, урбанистов, дизайнеров архитектурной среды, эколога, специалиста в области городской мобильности, социолога в области городских исследований, специалиста в области городской экономики и эксперта в области устойчивого развития. Представители управлений акимата будут принимать участие в работе экспертного совета от лица городской администрации и озвучивать ее позицию, предоставлять необходимые данные или комментарии и т.д., но не будут иметь права голоса при оценке проекта.
Положение о Совете и персональный состав могут утверждать аким или маслихат после общественного обсуждения. Методология и критерии оценки проектов могут быть оформлены в виде чеклиста, который каждый член совета заполняет в пределах своей компетенции. Также, в рамках своей квалификации каждый член совета готовит заранее для рассмотрения на заседании заключение с рекомендациями, из которых в итоге собирается общее заключение.
Голосовать за проекты не представляется целесообразным, поскольку члены совета будут давать оценку проекту по своей специализации и каждое мнение будет ценно по отдельности, но система балльной оценки в чеклисте даст общий «рейтинг» проекта, что постепенно будет формировать представление о лучших практиках в отрасли.
Совет, как диалоговый механизм, не обязан рассматривать абсолютно все проекты в городе, а может активироваться в сложных и спорных случаях, имеющих для города архитектурно-планировочную и/или общественную важность, или предполагающий изменение зонирования (функционального назначения, плотности и т.д.). Активация механизма Экспертного совета может происходить по его собственной инициативе, по инициативе уполномоченного органа в сфере архитектуры и других подразделений акимата, по инициативе строительной или проектной организации, или по требованию местного сообщества, на которое прямо повлияет возможная реализация проекта.
Экспертный совет может предпринимать различные мероприятия для достижения своей цели по качественной и всесторонней оценке проектов, в том числе заслушать и изучить материалы предпроектного исследования, приглашать сторонних экспертов и обсуждать проект с заинтересованными сторонами, включая представителей местного сообщества, а также рекомендовать проведение дополнительных исследований или общественных консультаций.
Все проекты, выносимые на рассмотрение советов, а также подробные протоколы заседаний Совета должны публиковаться в открытых источниках, а встречи Совета быть открыты для СМИ и общественности.
Мы считаем, что Экспертный совет должен иметь возможность оценивать решения на разных уровнях – от отдельных проектов до планов детальной планировки и генплана города. Это необходимо в том числе и потому, что одна из главных причин проблемных строек заключается в том, что они позволены действующими сейчас планировочными регламентами. Простое следование принятым в минувшем году правилам застройки в Алматы не гарантирует качества проекта, потому что он может полностью «проходить» по стандартам, но все же не учитывать всего комплекса его воздействия на среду. Кроме того, Совет мог бы давать оценку транспортным и инфраструктурным проектам, планам озеленения и благоустройства.
Как же на практике будет работать Совет? Попробуем разобрать на паре примеров. Инициатор проекта — акимат, застройщик, инвестор – должен вначале, до получения согласований и разрешений проводить предпроектное исследование, минимально рекомендованный состав которого мы изложим в отдельной публикации. На основе полученных данных, составляется концепция проекта, в которой детализируются назначение и площадь застройки, архитектурные характеристики объемов и среды, значение для района, нагрузка на инфраструктуру и так далее. Члены Экспертного совета заранее изучают материалы и готовят в письменной форме свои экспертные мнения по ним, например, в течение 7-10 дней. В случае нехватки информации, они запрашивают дополнительные данные. На заседании Экспертного совета его члены обсуждают проект и обмениваются мнениями. На основе их мнений, которые члены Совета могут дополнить в течение 3-5 дней после заседания, и протокола встречи составляется общее заключение с рекомендациями инициатору проекта. Во время заседания участники также заполняют оценочный лист, выставляя баллы проекту. В случае небольшого объема рекомендованных изменений, инициатор проекта может приступать к проектированию и получению разрешений, а обязанность по контролю учета экспертного мнения возлагается на Управление городского планирования и урбанистики. Если же проект набирает баллов меньше порогового значения, то он обязан пройти повторное рассмотрение на Совете после устранения недочетов. В случае, если проект соответствует текущим нормам и Правилам застройки, но не получает необходимой поддержки экспертов более двух раз, Совет вправе поднять вопрос о пересмотре плана детальной планировки этого участка или всего района.
TRANSPARENCY FIRST
Таково наше видение «градсовета 2.0», но мы хорошо понимаем, что никто не может претендовать на истину в последней инстанции и утверждать, что его вариант лучший. Мы подчеркиваем, что процесс разработки такого механизма должен быть открытым для экспертного сообщества. Необходимо прекратить практику, когда диалоговые механизмы спускаются сверху вниз без диалога, а инструменты гражданского участия внедряются без участия общества. Это необходимо для того, чтобы новый механизм был не только понят общественностью, но и получил ее доверие.
Есть темы, обсуждать и принимать решение по которым следует только в атмосфере диалога – это и вопрос состава Совета, и организационно-финансового обеспечения его текущей работы, и набор критериев оценки. Можно провести аналогию с самими проектами, которые должен будет рассматривать Экспертный совет: если мы с вами согласны, что для качества проектов требуется прозрачность и открытые обсуждения, то должны понимать также и то, что спущенный сверху Совет будет восприниматься также как нежеланная уродливая новостройка. У нового акима города есть хорошая возможность поменять логику принятия решений, но также есть риск, поторопившись, «провалить» Экспертный совет сейчас, дискредитировать саму идею на будущее и совершить первую серьезную политическую ошибку на новом посту.