Ильяс Есдаулетов, политолог: «У акиматов есть своя неформальная политика на местах»

После убийства 16-летнего Шерзата Полата жители Талгара стали говорить о наличии неформальной власти в их городе. Они подозревали, что местные власти могут покровительствовать преступной группе «Хуторские», члены которой, согласно распространенной в соцсетях и СМИ версии, причастны к убийству подростка. Это предполагаемое покровительство могло замедлять ход расследования, создавая недовольство среди жителей.

В последние пять лет политолог, выпускник Университета Эдинбурга Ильяс Есдаулетов на примере Казахстана изучал то, как авторитарные режимы децентрализуют свою власть, и какие формальные и неформальные институты они для этого используют.

«Власть» поговорила с ним о том, как в действительности осуществляется власть на местном уровне, какую степень самостоятельности от центра имеют ее представители и как продвигаются реформы местного самоуправления, объявленные после Қанды Қаңтар.

В Казахстане сложилась суперпрезидентская система власти. Она сохраняется даже после перехода полномочий главы государства к Касым-Жомарту Токаеву, а срок его правления вполне может завершиться еще большим усилением фигуры президента. В то же время через ситуацию в Талгаре мы видим, что есть региональные властные группы, которые в некоторых отношениях можно назвать самостоятельными. Как возможен такой парадокс?

Невозможно, чтобы в такой большой стране, как Казахстан, центральная власть контролировала все. Она может сделать так, чтобы любые решения принимались по согласованию с центром. Но центр сам этого не захочет, и поэтому возникает то, что я называю «авторитарной децентрализацией». Это когда центр все контролирует, но неформально у региональных и районных властей есть свобода действия.

Возникает вопрос: почему тогда центральным властям не узаконить свободу местных властей? Ответ прост: в этом случае возникают риски того, что нужно контролировать все процессы. А когда свобода неформальна, все становится безопаснее для властей на центральном уровне.

Это в целом особенность недемократических стран — они все работают через неформальные институты. Это мы видим и в Казахстане: акиматы должны четко следовать закону, но неформально на местах есть своя политика. Они могут выборочно применять законы по своему усмотрению, где-то не замечать их. Зачем это нужно? Если следовать всем правилам, то может возникнуть кризис легитимности власти, поскольку ничего не получится решить на месте. А для сохранения легитимности очень важно иметь эту неформальную свободу.

Когда местные власти получают от центра неформальную свободу, они создают свой круг элит и свою иерархию. В том числе это порождает некоторые нежелательные тенденции, в том числе появление организованной преступности, которые могут быть не по нраву администрации президента.

Как устроена эта неформальная власть в Казахстане?

Мы опять должны обратить внимание на существование формальных и неформальных политических институтов. Областной аким назначается формально, поэтому он представляет президента на уровне региона. Соответственно, в его руках сконцентрировано больше всего власти над другими. Под ним работает аппарат, сформированный из своих людей.

Внутри акиматов также есть управления, которые более автономны от фигуры акима. Они выполняют свою текущую работу, но одновременно им из центра спускаются задания. Например, после президентских посланий. И им очень важно выполнить эти задания или поручения, хотя бы на бумаге.

Самый главный вопрос здесь: как им это выполнить? Часто у них недостаточно формальных полномочий, чтобы все это выполнить. Или у них нет нужных специалистов. А им нужно одновременно решить проблемы и с сетями ЖКХ, и с республиканскими образовательными программами, и много с чем другим. Поэтому им каждый раз приходится выкручиваться. Это как раз и создает интерес к неформальным способам решения проблем.

Из-за всего этого на местах идет бесконечная борьба за бюджеты. Все региональные власти постоянно просят денег. В каждом регионе всегда бурно обсуждается то, что нужно приоритизировать. У них нет законодательных полномочий, и поэтому они пытаются решать вопросы неформальным путем.

А в какой момент подключается организованная преступность? В своем исследовании вы пишете, что основная задача региональных властей — поддерживать легитимность центральной власти. Можно ли в этом случае говорить, что организованная преступность — это тот неформальный инструмент, который позволяет регулировать отношения в обществе силовым образом?

Честно говоря, я так не думаю. В своем исследовании я не сильно обращал внимание на организованную преступность, потому что не сталкивался с ее проявлениями.

Да, региональные власти должны поддерживать легитимность центра. Они также должны кооптировать местные элиты. Им необходимо распределять ресурсы оговоренным образом. Есть вероятность, что организованная преступность возникает в момент распределения ресурсов. Но в большинстве случаев сложно определить — это организованная преступность или относительно легальный бизнес. Я в этом не силен, и здесь в целом сложно ответить.

Но что точно — организованная преступность не используется для поддержания легитимности властей. Государство само может справиться с подавлением оппозиции. У властей под контролем находится полиция. Поэтому сложно представить, зачем центральной или местной власти может понадобиться помощь преступности. Возможно, для проведения репрессий или в коррупционных целях. Но это что-то побочное, на системной основе преступность не привлекается.

В некоторых странах, например в Латинской Америке, организованная преступность действительно доминирует. И это реальная проблема, потому что они могут диктовать условия местным властям. В Казахстане совершенно другая динамика. Местные власти гораздо сильнее, и, если они захотят избавиться от преступности, это не составит для них труда.

В Талгаре, к примеру, отец Шерзата не знал заранее, что нападавшие имеют отношение к ОПГ. То есть не все боятся или запуганы деятельностью этой ОПГ. Это какой-то элемент, который может присутствовать на периферии. С ним может взаимодействовать несколько чиновников, но это не что-то значимое.

Насколько я понимаю, региональные власти не ограничиваются для вас областными акимами и управлениями акиматов. Вы пишете о них в широком ключе. Кто входит в эту категорию?

В нее стоит включить и территориальные департаменты министерств, тоже бюрократические аппараты, которые существуют параллельно с местными.

У акиматов также есть множество подведомственных организаций. Поэтому к региональным властям можно отнести директоров школ, больниц и разных социальных учреждений. К примеру, главврачи могут участвовать в процессах приватизации медицинских учреждений, забирать определенные бюджеты и влиять на распределение средств.

В каждом регионе есть и бизнес элиты — те же самые агрохолдинги или крупные промышленные производства. Они могут влиять на политические решения, особенно на районном уровне. Но у них также есть возможность выходить на национальный уровень, чтобы, допустим, получать льготные займы у холдинга «КазАгро», который к нынешнему моменту стал частью холдинга «Байтерек».

Также есть культурные элиты — писатели, работники вузов и другие. Они могут иметь связи с национальными элитами. И если им не нравится какой-то аким, они могут плохо отзываться о нем и воздействовать на его поведение.

У меня было интервью с одним районным акимом, который рассказывал мне, что они как раз полагаются на культурные элиты для получения бюджета. Когда они не могут сами добиться этого через областного акима, они идут к «уважаемому человеку» из сферы культуры, который может зайти в нужный кабинет областного акимата, где к нему обязательно прислушаются.

Если региональные элиты поддерживают легитимность центральной власти, они что-то получают взамен. Они делают это ради материальных ресурсов и источников ренты или еще по каким-то причинам?

Это хороший вопрос для отдельного исследования. Я понимаю это так: элиты на местах, возможно, даже не задумываются, что они поддерживают центральную власть. Они просто делают свою работу — ведут бизнес, а поддержка центра происходит в процессе этой деятельности.

Например, агрохолдинги знают, что для получения субсидий нужно иметь хорошие отношения с региональными властями. В пандемию коронавируса у региональных властей была проблема привить людей. У них не хватало ресурсов, чтобы всех объехать и убедить в необходимости вакцинации. Поэтому они обращались в сельхозкооперативы, чтобы те обеспечили вакцинацию. И у них действительно есть такая возможность, если они угрожают рабочим увольнениями. Так регионы достигали своих показателей по прививкам. И региональные власти не забудут об этой услуге. Они тоже идут навстречу каким-то компаниям, которым нужны субсидии или административная помощь.

Среди региональных элит, разумеется, есть люди, которые задумываются о легитимности центральной власти. Но также они думают и о целесообразности каких-то частей их политики, в частности субсидий. Субсидии раздают, но местные элиты всегда спрашивают: зачем раздавать, если от этого нет выхлопа? В регионах есть понимание, что лучше некоторые вещи делать по-другому. И некоторые прямо говорят: регионам нужно дать законодательную власть или по крайней мере больше формальных полномочий, чтобы они сами решали, куда направить деньги — на снижение цены молока или строительство инфраструктуры.

До какой степени самостоятельны региональные власти, если мы говорим об этом в неформальном ключе?

У них есть самостоятельность в том, чтобы решать проблемы на местах в рамках своих формальных полномочий, а также выборочно применять законы и правила для достижения этих целей.

Но ответить на этот вопрос мы можем только в сравнении с либерально-демократическими странами. В западных странах есть сильное давление СМИ. Поэтому, если в законе будет написано, что региональным властям что-то нельзя, значит, это точно нельзя. В Казахстане позволено растягивать формальные требования до нужного уровня.

Как это выглядит на практике? Возьмем, к примеру, расходы на одного ученика школы в разных регионах Казахстана. Так как правила для всех в Казахстане едины, показатели в разных регионах должны быть примерно одинаковыми. Но в реальности они разные. Чем объясняется такой разброс? Тем, что эти деньги ушли не на образование, хотя изначально направлялись на него. И все решалось не так, как написано в правилах, а так, как скажет аким.

С этой точки зрения в либеральных демократиях, где у регионов больше свобод и полномочий, там не наблюдается такого разброса. У них есть правило о том, что образование нужно финансировать на определенном уровне. Если в итоге расходы меньше, пресса начинает об этом писать. Там моментально начинаются сравнения того, сколько потратили на образование в их регионе, а сколько в другом. То есть пресса и гражданский сектор будут требовать, чтобы все было не хуже, чем у соседей.

В Казахстане этого нет, и это большая проблема. Поэтому несколько лет назад управление школьным образованием передали с местного уровня на областной. И ровно поэтому все расходы на здравоохранение централизовали в Фонде медицинского страхования. Но не сказать, что у нас есть какое-то устойчивое давление, чтобы все расходы пришли к одному уровню.

С этой точки зрения у региональных властей в авторитарных странах как будто бы больше свободы. Да, ты не можешь ничего сделать с нормативом по субсидированию молока, но можешь управлять бюджетом по своему усмотрению, и тебе ничего не скажут.

Получается, что эта свобода в Казахстане достигается региональными властями либо так, что они препятствуют появлению сильных СМИ и НПО в своих областях, либо так, что они ослабляют уже существующие?

Да, это лежит в самой основе нашей политической системы: СМИ и НПО должны быть под контролем. Если государство позволит им бесконтрольно развиваться, как на Западе, это будет угрожать политической стабильности.

Кроме того, в регионах более слабые кадры. В Алматы более сильное гражданское общество. И это сложилось не потому, что власти сами по себе более лояльные и продвинутые, а потому, что гражданский сектор более компетентный и он может оспаривать решения властей.

В Казахстане НПО неравномерно развиты. В больших городах и в северных регионах они сравнительно лучше за счет того, что в свое время развивались при поддержке западных доноров. В южных и западных регионах они слабее, потому что доноры не хотели туда идти. Но там есть неформальные институты. Например советы старейшин в Туркестанской области. У них, состоящих из интеллигенции, хорошо получается влиять на решения властей.

Почему центральные власти позволяют существовать этой относительной автономии регионов?

Децентрализация получила большой импульс благодаря глобализации. Когда капитал стал мобильным, он смог выбирать разные страны и регионы. Тогда центральные власти во многих странах поняли, что они не могут сделать все регионы конкурентоспособными, и поэтому решили дать им больше власти.

Плюс там было давление снизу благодаря многочисленным социальным движениям, требовавшим самоопределения для своих регионов. Из-за этих движений центральные власти осознали, что если не давать политической свободы жителям разных территорий, то с их стороны может возникнуть массовое недовольство. Это происходило в частности в Великобритании, где были сильные сепаратистские настроения.

​​В Казахстане тоже есть понимание, что регионам нужна некая свобода действий для решения местных задач — это должно способствовать стабильности политической системы. Сейчас, к примеру, министерство сельского хозяйства Казахстана говорит, что нужно механизировать весь агросектор. И для этого нужно приоритизировать инвестиционные субсидии. Хорошо, но перед этим в некоторых регионах нужно решить ряд других вопросов. Если все средства отправлять на механизацию, аграрии могут выйти на улицы. Поэтому регионы имеют свою неформальную власть, чтобы не допустить общественных волнений и уравновешивать действия департаментов министерств.

Кроме того, неформальные институты власти в регионах позволяют отводить обвинения от Акорды. Граждане будут писать обращения на имя Токаева о том, что творится у них на местах, понимая, что решения, с которыми они не согласны, принимаются на местах.

Не порождает ли эта относительная автономия региональных властей конфликты между ними и центральными властями? В каких отношениях они находятся?

Это интересный момент. Такие ситуации возникают, но редко. Когда министерство принимает определенные законы или распоряжения, которые не нравятся региональным властям, то их просто спускают на тормозах. У нас однажды приняли закон по укрупнению мелких агроферм, но он не заработал, потому что на местах поняли, что аграрии не хотят этого и заставлять их нет смысла.

Вместо того чтобы активно конфликтовать, региональные власти могут за закрытыми дверями прямо сказать, что мы этого делать не будем и давайте обсуждать дальше. Я знаю про один такой конфликтный случай, когда акимат Алматы заявлял об опасности форсирования перехода на цифровое телевидение. Власти города говорили, что резкий отказ от аналогового телевидения вызовет негодование и спровоцирует выход людей на улицу. А профильное министерство хотело сделать это стремительно. Но министерства не все решают.

Поскольку у нас нет публичной политики, центральные власти не идут на открытые конфликты. Все построено на простом принципе: работаем все вместе, а если что-то не получается, то это решается на месте без конфронтации.

Но при этом центральные власти могут вмешиваться в дела регионов?

Да, в либеральных демократиях в таких случаях региональные власти подают в конституционный суд. У нас, в Казахстане, такого нет. Центр может вмешаться по любому вопросу, и его слово всегда будет последним. У регионов нет права вето. У них есть автономия, но они не могут принимать окончательное решение. Центр всегда сохраняет за собой право вмешаться при резонансных случаях, но это происходит редко. Например, в Талгаре они вмешались, убрали нужных людей, и для них это ничего не стоило.

Возможно, поэтому центральные власти до последнего тянули с введением выборности акимов в регионах. Если аким будет избран, то его будет тяжело сиюминутно убрать.

После Қанды Қаңтар президент говорил, что Казахстан переходит к системе местного самоуправления и что страна примет соответствующую европейскую хартию. Как бы вы оценили ход реформ?

Эти реформы формально происходят. Выборы можно ввести, но они не будут честными и справедливыми. Мы знаем, как у нас проходят выборы на центральном уровне или референдумы. Отличий тут не так много. Можно таким же образом все организовать на районном уровне. Поэтому среди избираемых акимов оказываются либо прежние главы сел и районов, либо члены правящей партии, либо работники бюрократического аппарата.

Но тут есть нюанс: если проводить выборы в городах, то есть вероятность, что где-то они могут быть честными и справедливыми. Если я не ошибаюсь, на западе Казахстана бывший директор одной из школ выиграл выборы таким образом. И если такое будет регулярно происходить по всей стране, тогда мы можем увидеть то, что исследователи называют «демократическими анклавами».

Но демократические анклавы очень редки. Чаще мы видим, что в демократических странах складываются «авторитарные анклавы». Такое происходило в странах Латинской Америки, где на центральном уровне власть демократизировалась, но некоторые регионы остались авторитарными. Демократические анклавы есть в Китае, но только на уровне сел. В России, в некоторых местах, выборы проходят вполне демократическим образом, плюрализма там гораздо больше. По крайней мере, так было до начала войны в Украине.

В Казахстане пока нет демократических анклавов. Однако интересно посмотреть, какой будет динамика в будущем. Все будет зависеть от местных жителей. Если где-то они будут более активными, властям будет тяжелее все контролировать. И тогда возможно появление демократических анклавов.

Я вижу две цели в проведении реформ. И основная в том, чтобы создать видимость демократических изменений. Это очень важно для авторитарных режимов, это часть нарратива о том, что страна движется в нужном направлении.

Но и для людей в этом есть польза. Она заключается в постоянном повторении процедуры голосования. Если их часто проводить, устраивать регулярные информационные кампании, это со временем мобилизует людей на большее участие в политике. Элитам тоже важно постепенно готовить людей к будущей демократизации на случай непредвиденных ситуаций.

А существует ли угроза отката даже этих формальных реформ местного самоуправления? И в каком случае она может произойти?

Да, вполне возможно. Это может произойти, если элиты посчитают, что что-то идет не по их сценарию. Ввести выборы на районном уровне они тоже не сразу решились. Сначала элиты выбрали пилотные районы, затем посмотрели, как все проходит, а уже потом решили масштабировать этот институт.

В истории Китая был момент, когда ввели сельские выборы, а потом стали планировать районные. Но когда люди начали выбирать глав сельских администраций, в стране случился конфликт между честно избранными мэрами и районными властями. Из-за возникшего давления около 50 честно избранных руководителей одновременно ушли в отставку, а центральные власти решили не вводить выборы на районном уровне.

В Казахстане не было такого конфликта. Выборы и на сельском, и на районном уровнях проходили так, как планировали элиты. Но если они увидят риски для стабильности политической системы, они могут свернуть реформы. Для них это ничего не стоит. И мы можем об этом даже не узнать. То, что это вводилось, мы все хорошо знаем из-за обилия материалов в СМИ. Но о факте сворачивания реформы мы можем узнать уже в самом конце, когда назначат акима какого-то района, которого раньше планировалось избрать.