Ілияс Есдәулетов, саясаттанушы: «Бейресми түрде жергілікті биліктің өз саясаты бар»

Қазақстанда суперпрезиденттік билік жүйесі қалыптасты. Бұл мемлекет басшысы уәкілеттігі Қасым-Жомарт Тоқаевқа өткен кезде де сақталып қалды, ал оның басқару мерзімі аяқталғанша президент тұлғасы бұрынғыдан да күшейтілуі мүмкін. Әйтсе де, Талғардағы ахуал арқылы кейбір мәселелер бойынша дербес деп атауға болатындай өңірлік билік топтары бар екенін көріп отырмыз. Осындай парадокстың мәні неде?

Қазақстан секілді үлкен елде орталық билік бәрін бақылауда ұстауы мүмкін емес. Билік кез келген шешім орталықпен келісіп қабылданатындай ете алады. Бірақ орталықтың өзі бұндайды қаламайды, сондықтан «авторитарлық орталықсыздану» деп аталатын жағдай туындайды. Демек, орталық бәрін бақылауында ұстайды, бірақ бейресми түрде өңірлік және аудандық биліктің іс-қимыл еркіндігі болады.

Бұдан туатын сұрақ: ендеше орталық билік жергілікті биліктің еркіндігін неліктен заңды қылмайды? Жауабы белгілі: бұндай жағдайда барлық процесті бақылауда ұстау қатері туындайды. Ал еркіндік бейресми түрде болса, орталық билікке қауіп төнбейді.

Бұл жалпы демократиялық емес елдердің ерекшелігі — олардың бәрі бейресми институттар арқылы жұмыс істейді. Мұны Қазақстаннан да көріп отырмыз: әкімдіктер тікелей заңмен жүруі керек, бірақ бейресми түрде жергілікті биліктің өз саясаты бар. Олар заңды қалауына қарай ішінара қолдана алады, кей жағдайда оны байқамаған кейіп танытады. Бұл не үшін керек? Егер барлық ережені ұстанса, биліктің заңға сәйкес болуына қатысты дағдарыс туындауы мүмкін, өйткені жергілікті деңгейде шешу мүмкін болмай қалады. Ал заңға сәйкестікті сақтап қалу үшін осы бейресми еркіндіктің болғаны керек.

Жергілікті билік орталықтан бейресми еркіндік алғанда, олардың өз элитасы мен иерархиясы қалыптасады. Бұдан кейбір жағымсыз тенденциялар пайда болады, президент әкімшілігіне жақпай қалуы мүмкін ұйымдасқан қылмысты да осы қатарға қосуға болады.

Қазақстандағы бейресми билік қалай ұйымдастырылған?

Біз ресми және бейресми саяси институттардың бар екеніне тағы бір рет назар аударуымыз керек. Облыс әкімі ресми түрде тағайындалады, сондықтан ол президенттің өңір деңгейіндегі өкілі. Демек, оның қолында өзгелердің үстінен қарайтындай билік бар. Оған өз адамдарынан құралған аппарат бағынады.

Сонымен қатар әкімдік ішінде әкім тұлғасынан дербестеу басқармалар бар. Олар өзіне тиесілі жұмысты атқарады, бірақ сонымен қатар оларға орталықтан тапсырмалар түседі. Мысалы, президент жолдауынан кейін. Олар бұл тапсырмаларды жоқ дегенде қағаз жүзінде орындауға тиіс.

Ең басты сұрақ осы жерде туады: қалай орындау керек? Бұның бәрін орындау үшін ресми уәкілет жеткіліксіз болып жатады. Болмаса қажет маман болмай қалады. Әрі тұрғын үй-коммуналдық шаруашылық желілері, республикалық білім бағдарламалары мен басқа салаға қатысты проблемаларды қатар шешуі керек. Сондықтан олар үнемі жағдайдан құтылудың амалын ойлап табуға мәжбүр болады. Проблеманы бейресми тәсілмен шешуге деген талпыныс та осыдан келіп шығады.

Осының кесірінен бітпейтін бюджет таласы жүріп жатады. Өңірлік билік түгелдей үнемі ақша сұрайды. Әр өңірде бірінші кезекте нені шешеміз деген мәселе қызу талқыланып жатады. Олардың заңнама тұрғысынан уәкілеттігі жоқ, сондықтан мәселені бейресми жолмен шешуге тырысады.

Ал ұйымдасқан қылмыс қай кезде қосылады? Зерттеуіңізде өңірлік биліктің негізгі міндеті — орталық биліктің заңға сай екенін қолдап отыру деп жазыпсыз. Осы жағдайда ұйымдасқан қылмыс қоғамдағы қарым-қатынасты күшпен реттеуге мүмкіндік беретін бейресми құрал деп айтуға бола ма?

Шынымды айтсам, бұлай ойламаймын. Зерттеуімде ұйымдасқан қылмысқа қатты көңіл бөлген жоқпын, өйткені оның көрінісін кездестірген жоқпын.

Иә, өңірлік билік орталықтың заңға сай екенін қолдап отыруы керек. Олар жергілікті элитаға ұйытқы болуға тиіс. Ресурстарды келісіп бөліске салуы керек. Ұйымдасқан қылмыс ресурс бөлісу кезінде пайда болады деген долбар бар. Бұл ұйымдасқан қылмыс па, әлде жартылай заңды бизнес пе, көп жағдайда оны анықтау қиын. Бұл жағынан мен мықты емеспін, жалпы жауап беру қиын.

Бір анық тұсы — ұйымдасқан қылмыс биліктің заңға сәйкес болуын қолдауға пайдаланылмайды. Оппозицияны басып-жаншуға мемлекеттің күші жетеді. Биліктің қоластында полиция бар. Сондықтан орталық немесе жергілікті билікке қылмыстың көмегі не үшін қажет болуы мүмкін екенін анықтау қиын. Бәлкім, қуғындау үшін немесе жемқорлық мақсатқа керек болатын шығар. Алайда бұл жанама нәрсе, жүйелі түрде қылмыстың күші қолданылмайды.

Кейбір елдерде, мысалы, Латын Америкасында ұйымдасқан қылмыстың шынымен басымдығы бар. Бұл үлкен проблема, өйткені олар жергілікті билікке дегенін істете алады. Қазақстандағы жағдай мүлдем бөлек. Жергілікті биліктің күші көбірек, егер олар қылмыстан арылғысы келсе, бұны іске асыру түк қиын емес.

Талғарда, мысалы, Шерзаттың әкесі шабуыл жасағандардың ұйымдасқан қылмыстық топқа қатысы бар екенін алдын ала білген жоқ. Ұйымдасқан қылмыстық топтан бәрі бірдей қорқып немесе солардың ісінен сескеніп жатқан жоқ. Бұл шалғайда болуы мүмкін әлдебір элемент. Олардың бірнеше шенеунікпен байланысы бар болуы мүмкін, бірақ елейтіндей емес.

Түсінуімше, сіз өңірлік билікті облыстық әкімдермен және әкімдік басқармаларымен шектемейсіз. Олар туралы жазғанда ауқымды, кеңірек алып отырсыз. Бұл санатқа кімдер кіреді?

Оған министрліктердің аумақтық департаменттерін қосқан дұрыс болады, олар да жергілікті билікпен қатарлас жұмыс істейтін бюрократиялық аппарат.

Әкімдіктерде ведомствоға бағынышты ұйымдар да бар. Сондықтан өңірлік билікке мектеп, аурухана және түрлі әлеуметтік мекемелердің директорларын да қосуға болады. Мысалы, бас дәрігерлер медицина мекемелерін жекешелендіру процесіне қатыса алады, белгілі бюджетке ие болады және қаражат бөлісуге ықпал ете алады.

Әр аймақта агрохолдингтер немесе ірі өнеркәсіп өндірісі сияқты бизнес элита да бар. Олар саяси шешімдерге, әсіресе аудан деңгейінде ықпал ете алады. Олардың, айталық, қазір «Бәйтерек» холдингіне кіретін «ҚазАгро» холдингінен жеңілдетілген несие алу үшін ұлттық деңгейге де шығуға мүмкіндігі бар.

Сонымен қатар мәдени элитасы бар — жазушылар, ЖОО қызметкерлері және басқалары. Олардың ұлттық элитамен байланысы бар болуы мүмкін. Егер оларға бір әкім ұнамаса, ол туралы теріс пікір айтып, жүріс-тұрысына әсер ете алады.

Мен бір аудан әкімімен сұхбаттастым, олар бюджет алу үшін мәдени элитаға иек артатынын айтты. Аудан әкімдері облыс әкімінен сұрағанын ала алмаса, мәдениет саласындағы «құрметті адамға» жүгінеді, ол облыс әкімдігіндегі сөзі өтетін тиісті кабинетке кіріп шыға алады.

Егер өңірлік элита орталық биліктің заңға сай екенін қолдаса, өтеміне бірдеңе алады. Олардың әрекетінде материалдық ресурс пен рента алу ниеті немесе басқа себеп бар ма?

Бұл бөлек зерттеуді қажет ететін жақсы сұрақ. Мен бұны былай түсінемін: жергілікті элита орталық билікті қолдап отырғанын ойға алмауы да мүмкін. Олар жай ғана өз жұмысын атқарады, бизнесін жүргізеді, ал орталықты қолдау осы іс-қызметі барысында іске асады.

Мысалы, агрохолдингтер субсидия алу үшін өңірлік билікпен жақсы қарым-қатынаста болу керек екенін біледі. Коронавирус пандемиясы кезінде өңірлік билік адамдарға екпе салуда қиындыққа ұрынды. Бәрін аралап, вакциналаудың қажет екеніне көндіру үшін оларға ресурс жетіспеді. Сондықтан олар вакциналауды қамтамасыз етсін деп ауылшаруашылық кооперативтеріне жүгінді. Кооперативтер қызметкерлерін жұмыстан шығарамыз деп қорқыту арқылы осылай істей алады. Өңірлер екпе салу бойынша көрсеткіштеріне осылай қол жеткізді. Өңір билігі бұл жақсылықты ұмытпайды. Субсидия немесе әкімшілік көмек қажет болғанда белгілі бір компанияларға бүйрегі бұрып тұрады.

Өңірлік элита арасында, әлбетте, орталық биліктің заңға сәйкестігі туралы ойланатын адамдар бар. Бірақ олар өз саясатының кейбір тұстарының маңызы туралы да ойланады, әсіресе субсидияға келгенде. Субсидия үлестіріледі, бірақ жергілікті элитаның үнемі қоятын сұрағы бар: бұның қайтарымы болмаса, үлестірудің қажеті қанша? Өңірлерде кейбір нәрселерді басқаша істеген дұрыс деген түсінік бар. Кейбірі бұны тікелей айтып та жүр: өңірлерге заңнама билігін немесе ресми уәкілеттілікті көбірек беру керек, сонда олар ақшаны сүт бағасын арзандатуға жұмсай ма, әлде инфрақұрылым құрылысына жұмсай ма, өзі шеше алады.

Өңірлік биліктің дербестігі туралы бейресми сарында айтып отырғанымызды ескерсек, олардың дербестігі қандай деңгейде?

Олардың дербестігі өзінің ресми уәкілеттігі аясында жергілікті проблемаларды шеше алатындай, сондай-ақ осы мақсаттарға жету үшін заңдар мен ережелерді ішінара қолданатындай деңгейде.

Алайда бұл сұраққа либерал-демократиялық елдермен салыстыру арқылы жауап бере аламыз. Батыс елдерінде БАҚ қысым көрсете алады. Сондықтан заңда өңірлік билік бір нәрсені істей алмайды деп жазылған болса, демек, бұны істей алмайды. Қазақстанда ресми талапты қажетінше созғылауға болады.

Іс жүзінде бұл қалай? Мысалға бір мектеп оқушысының Қазақстанның түрлі өңіріндегі шығындарын алайық. Қазақстанда ереже бәріне бірдей болғандықтан, түрлі өңірлердегі көрсеткіштер де шамалас болуы керек. Бірақ шын мәнінде ол әртүрлі. Бұндай алшақтықтың мәні неде? Себебі ақша бастапқыда білімге бөлінгенімен, басқа бағытқа жұмсалды. Бәрі ережеде жазылғандай емес, әкімнің айтқанымен шешіледі.

Өңірлерге еркіндік пен уәкілеттілік көбірек берілген либералдық демократияға қарайтын болсақ, оларда бұндай алшақтық байқалмайды. Оларда білім беруді қаржыландыруға қатысты межені белгілейтін нақты ереже бар. Егер шығын аз болып шықса, баспасөз бұл туралы жаза бастайды. Өз өңірінде білімге қанша жұмсалғанын, басқа өңір қанша жұмсағанын бірден салыстыра бастайды. Яғни, баспасөз бен азаматтық сектор бәрі көршілес өңірден нашар болмауын талап етеді.

Қазақстанда бұндай жоқ, сол жағы үлкен проблема. Сондықтан бірнеше жыл бұрын мектепте білім беруді басқару жергілікті деңгейден облысқа берілді. Денсаулық сақтау шығындарының Медициналық сақтандыру қорына біріктірілуі де осы себептен. Бірақ бізде барлық шығын бір деңгейге жеткізілуі керек деген тұрақты қысым бар деп те айтуға болмайды.

Өңірлік билік тұрғысында авторитар елдерде еркіндік көбірек сияқты көрінеді. Иә, сүтке субсидия бөлу бойынша нормативке ештеңе істей алмайсың, бірақ бюджетті қалауыңа қарай басқара аласың, ол үшін саған ешкім ештеңе айтпайды.

Демек, Қазақстанда осындай еркіндікке қол жеткізген өңірлік билік өз облысында күшті БАҚ пен үкіметтік емес ұйымдардың пайда болуына кедергі келтіріп немесе қазіргілердің әлсіреуіне әсер етіп отыр ма?

Иә, осының өзі біздің саяси жүйенің астарында жатыр: БАҚ пен ҮЕҰ бақылауда болуы керек. Егер мемлекет оларға Батыстағыдай бақылаусыз дамуға жол берсе, бұл саяси тұрақтылыққа қатер төндіреді.

Оның үстіне, өңірлерде кадрлар әлсіздеу. Алматыда азаматтық қоғам күштірек. Бұның бәрі биліктің өзі бейіл немесе озық болғандықтан қалыптасқан жоқ, бұған азаматтық сектор білікті болғаны, билік шешімімен дауласа алатыны себеп.

Қазақстанда ҮЕҰ дамуы біркелкі емес. Үлкен қалаларда және солтүстік өңірлерде олар салыстырмалы түрде алғанда жақсырақ, себебі кезінде батыс донорларының қолдауымен дамыды. Оңтүстік және батыс өңірлерде олар әлсіздеу, өйткені донорлар ол жаққа барғысы келген жоқ. Бірақ ол жақта бейресми институттар бар. Мысалы, Түркістан облысындағы ақсақалдар кеңесі. Зиялы қауым өкілдерінен құралған олар билік шешіміне ықпал ете алады.

Орталық билік осындай ішінара автономиясы бар өңірлердің болуына қалай жол беріп отыр?

Орталықсыздануға жаһандану түрткі болды. Капитал жылжымалы күйге ауысқанда, ол түрлі елді және өңірді таңдай алатын болды. Сол кезде біраз елдің орталық билігі барлық өңірді бәсекеге қабілетті ете алмайтынын түсінді, сондықтан оларға билікті көбірек беруді шешті.

Бұған қоса өз өңіріне өзі билік етуді талап еткен көптеген әлеуметтік қозғалыстың арқасында төменнен қысым күшейді. Осындай қозғалыстардың кесірінен орталық билік түрлі аумақтың тұрғындарына саяси еркіндік бермесе, олардан жаппай наразылық шығуы мүмкін екенін түсінді. Бұл, соның ішінде, сепаратистік көзқарас күшті болған Ұлыбританияда байқалды.

Қазақстанда да өңірлерге жергілікті міндеттерді шешу үшін әлдебір іс-әрекеттерге еркіндік беру керек деген түсінік бар, бұл саяси жүйенің тұрақтылығына әсер етуі керек. Қазір, мысалы, Қазақстанның ауыл шаруашылығы министрлігі бүкіл агросекторды механикаландыру қажет дейді. Ол үшін инвестициялық субсидияға басымдық беру керек. Бірақ бұған дейін кейбір өңірлерде басқа мәселелерді шешіп алу қажет. Егер қаражаттың бәрі механикаландыруға жұмсалса, шаруалар көшеге шығуы мүмкін. Сондықтан қоғамда толқудың болуына жол бермеу үшін және министрлік департаменттерінің іс-әрекеттерін теңестіру үшін өңірлерде өзінің бейресми билігі болады.

Бұған қоса биліктің өңірлердегі бейресми институттары айыпты Ақордадан бұруға мүмкіндік береді. Азаматтар өзі келіспейтін шешімдерді жергілікті билік қабылдағанын түсініп, Тоқаевқа өз өңірінде болып жатқан жағдайды айтып хат жазады.

Өңірлік биліктің осындай ішінара автономиясы оларды орталық билікпен шекістіріп қоймай ма? Олардың арақатынасы қандай?

Бұл қызық жағдай. Бұндай жайттар болып тұрады, бірақ сирек. Министрлік өңірлік билікке жақпайтын бір заң немесе қаулы қабылдаса, оны жылы жауып қоя салады. Бірде ұсақ агрофермаларды ірілендіру бойынша заң қабылданды, бірақ іске асқан жоқ, өйткені жергілікті билік бұндайды шаруалар қаламайтынын, оларды мәжбүрлеудің мәні жоқ екенін түсінді.

Ашық қақтығыстың орнына өңірлік билік жабық есіктің арғы жағынан бұны қоя тұрайық, әрі қарай талқылайық деп тікелей айта алады. Сондай бір шиеленісті жағдайды білемін: Алматы әкімдігі цифрлық телевидениеге өтуді жеделдетудің қауіпті екенін мәлімдеді. Қала билігі балама телевидениеден күрт бас тарту наразылық тудырады, адамдарды көшеге шығуға итермелейді деді. Ал салалық министрлік бұны қарқынды түрде іске асырмақ болды. Бірақ бәрін министрлік шеше бермейді.

Бізде жария саясат болмағандықтан, орталық билік ашық қақтығысқа бара бермейді. Бәрі қарапайым принципке сүйенеді: жұмысты бәріміз бірге атқарамыз, егер болмай бара жатса, бұл текетірессіз сол жерде шешіледі.

Бірақ орталық билік өңірлердің ісіне араласа ала ма?

Иә, либералдық демократияда бұндай жағдай кезінде өңірлік билік конституциялық сотқа жүгінеді. Бізде, Қазақстанда ондай жоқ. Орталық кез келген мәселеге араласа алады, қашан да оның айтқаны болады. Өңірдің вето қоюға құқығы жоқ. Оларда автономия бар, бірақ түпкілікті шешім қабылдай алмайды. Орталық резонанс тудырған жағдайға араласу құқығын сақтап қалады, бірақ бұндай жағдай сирек болады. Мысалы, Талғарда олар араласты, тиісті адамдарды еш қиындықсыз алып тастады.

Сондықтан орталық биліктің өңірлерде әкім сайлауды енгізуді біразға дейін созбақтап келгені де содан шығар. Егер әкім сайланса, оны әп-сәтте алып тастау қиын болады.

Қанды Қаңтардан кейін президент Қазақстан жергілікті өзін-өзі басқару жүйесіне өтеді, ел тиісті еуропалық хартияны қабылдайды деді. Реформалар барысын қалай бағалар едіңіз?

Бұл реформа атүсті жасалып жатыр. Сайлау енгізуге болады, бірақ ол әділ өтпейді. Бізде орталық деңгейіндегі сайлау немесе референдум қалай өтетінін білеміз. Бұл жерде қатты айырмашылық бола қоймас. Соның бәрін аудан деңгейінде де ұйымдастыруға болады. Сондықтан сайланған әкімдердің арасында бұрынғы ауыл мен аудан басшылары немесе басқарушы партияның мүшелері немесе бюрократиялық аппараттың қызметкерлері жүр.

Бірақ бұнда бір нюанс бар: егер сайлауды қалада өткізсе, кейбір жерде ол әділ өтуіне мүмкіндік бар. Қателеспесем, Қазақстанның батысында бұрынғы мектеп директорларының бірі сайлауда осылайша жеңіске жетті. Осындай жағдай бүкіл ел көлемінде жиі болып тұрса, зерттеушілер «демократиялық анклав» деп атайтын құбылысты көріп қалуымыз мүмкін.

Бірақ демократиялық анклавтар өте сирек кездеседі. Демократиялық елдерде көбінесе «авторитарлық анклавтар» қалыптасып жатқанын жиі көріп жүрміз. Бұндай жағдай Латын Америкасының елдерінде болды — орталық деңгейдегі билік демократияланды, бірақ кейбір өңірлер авториторлық болып қалды. Демократиялық анклавтар Қытайда бар, бірақ олар ауыл деңгейінде. Ресейде, кейбір жерлерде сайлау мейлінше демократиялық түрде өтеді, ондай жерлерде плюрализм көбірек. Әйтеуір Украинада соғыс басталғанға дейін солай болатын.

Қазақстанда әзірге демократиялық анклав жоқ. Бірақ болашақта динамика қандай болатынын тамашалау қызық болар еді. Бәрі жергілікті тұрғындарға байланысты. Егер олар көбірек белсенді болса, билікке бәрін бақылау ауыр соғады. Сол кезде демократиялық анклавтың пайда болуына мүмкіндік ашылады.

Реформа жүргізуден екі мақсат көріп тұрмын. Негізгісі — демократиялық өзгерістер болып жатқандай кейіп таныту. Бұл авторитарлық режимдер үшін өте маңызды, ел дұрыс бағытпен келе жатыр деген нарративтің бір бөлігі.

Бұдан халыққа да пайда бар. Осы арқылы дауыс беру процедурасы үнемі қайталанады. Егер жиі қайталанса, тұрақты түрде ақпараттық кампания өткізіп тұрса, уақыт өте келе халық саясатқа көбірек қатысуға жұмылады. Элита үшін де күтпеген оқиғалар бола қалған жағдайда болашақта демократиялануға адамдарды біртіндеп дайындаудың мәні бар.

Осы атүсті орындалып жатқан жергілікті өзін басқару реформаларынан бас тарту қатері бар ма? Бұл қандай жағдайда болуы мүмкін?

Иә, әбден мүмкін. Егер элита олар ойластырған сценарийден ауытқуды байқаса, солай жасауы мүмкін. Аудандық деңгейдегі сайлауды олар бірден енгізген жоқ. Элита алдымен сыналатын аудандарды таңдады, қалай өтіп жатқанын қарап алды, содан кейін ғана бұл институтты кеңейтуге шешім қабылдады.

Қытай тарихында ауылда сайлау өткізуді енгізген сәт болды, сосын кейін аудандық сайлау енгізіледі деп жоспарлады. Адамдар ауыл әкімшілігінің басшысын сайлай бастағанда, елде әділ сайланған мэрлер мен аудан билігі арасында қақтығыс басталды. Қысымның кесірінен әділ сайланған 50 шақты басшы бір мезгілде қызметтен кетті, ал орталық билік сайлауды аудан деңгейінде енгізбеуді шешті.

Қазақстанда бұндай қақтығыс болған жоқ. Ауыл деңгейіндегі сайлау да, аудан деңгейіндегі сайлау да элита жоспарлағандай өтті. Бірақ олар саяси жүйенің тұрақтылығына төнетін қатерді байқайтын болса, реформаны доғара салуы мүмкін. Бұл олар үшін түк емес. Біз бұл туралы білмей қалуымыз да мүмкін. Сайлаудың енгізілгенін біз БАҚ беттерінде толассыз жарияланған материалдар арқылы жақсы білдік. Бірақ реформаны доғару туралы ең соңында, бұрын сайлау арқылы келуі тиіс әлдебір аудан әкімі тағайындалған кезде ғана білуіміз мүмкін.