Марат Шибутов, специально для Vласти

 

Мало что в Казахстане так отличается от первоначального замысла как законотворческий процесс. Первоначальная мысль, что законы должен разрабатывать и принимать парламент приняла настолько причудливые формы, что вряд ли можно сейчас согласиться с тем, что парламент является законотворческим органом.

 

На самом деле в настоящее время законотворческий процесс состоит из двух параллельно текущих подпроцессов – подготовка плана законопроектных работ, то есть планирование и сама разработка законопроектов.

 

План законопроектных работ является основным документом, определяющим содержательную часть работы парламента в течение года. Он составляется следующим образом:

  1. В течение года каждое государственное ведомство формирует пакет своих предложений по изменению законодательства

  2. Ориентировочно в сентябре текущего года данные предложения пересылаются в министерство юстиции в департамент законодательства. Департамент формирует проект плана законопроектных работ.

  3. Затем план примерно в октябре пересылают в канцелярию премьер-министра, где он дополнительно правится и утверждается премьер-министром.

  4. До 15 ноября данный план направляется в администрацию президента. При этом план должен включать в себя, кроме перечня законопроектов, соответствующую пояснительную записку с обоснованием и сроками внесения законопроектов в мажилис парламента.

  5. Затем план передается в государственно-правовой отдел администрации президента. Там делают его экспертизу, направляя в другие отделы и советникам/помощникам президента при необходимости.

  6. После получения всех замечаний и формирования заключения государственно-правовой отдел отправляет план руководителю администрации президента. Тот его смотрит и согласовывает. Срок проведения экспертизы проекта плана и подготовки заключения по нему в администрации президента не должен превышать 10 рабочих дней с даты его поступления.

  7. Затем руководитель администрации представляет план с сопутствующими документами президенту. Тот его подписывает и накладывает резолюцию.

  8. План возвращается в правительство со всеми замечаниями. Там он исправляется и отправляется в конце года в парламент для работы.

 

Таким образом, получается, что основная масса будущих законопроектов и вообще работы парламента определяется внешними структурами.

 

Большинство законопроектов разрабатываются следующим образом:

  1. В каждом ведомстве действует рабочая группа по разработке законопроекта – с возможным привлечением сторонних лиц и организаций, в том числе и депутатов парламента.

  2. Результаты через ответственного сотрудника идут в межведомственную комиссию по вопросам законопроектной деятельности при правительстве Республики Казахстан.

  3. Затем, как законопроект готов, его рассылают по всем заинтересованным ведомствам на экспертизу и там правят.

  4. Потом согласованный со всеми ведомствами законопроект попадает в министерство юстиции. Там делают его юридическую экспертизу, в том числе и антикоррупционную.

  5. Затем законопроект проходит в канцелярию премьер-министра, там проверяется и направляется в администрацию президента, если он соответствует следующим требованиям:

    • законопроекты, рассмотрение которых в парламенте планируется от имени главы государства объявить срочными или приоритетными;

    • законопроекты, разработанные и подлежащие внесению правительством в мажилис парламента по поручению главы государства;

    • проекты конституционных законов, кодексов, а также законопроекты, направленные на изменение и дополнение действующих конституционных законов, кодексов;

    • законопроекты, направленные на совершенствование местного государственного управления и местного самоуправления, политической и избирательной систем страны;

    • проекты законов, регламентирующие правоотношения в сфере обороны, национальной безопасности, в сфере правоохранительной деятельности и отправления правосудия .

    • проекты законов о республиканском бюджете на предстоящий финансовый год, а также предусматривающих внесение изменений и дополнений в закон о республиканском бюджете на соответствующий

  1. Если не соответствует, то идет прямо в парламент.

  2. Законопроект в парламенте рассматривается в профильном комитете, правится и отправляется на голосование, на пленарное заседание мажилиса.

  3. Потом законопроект направляется в сенат, там он рассматривается и по нему, также идет голосование. Если вносятся правки, то отправляется обратно в мажилис.

  4. После того как закон проходит в парламенте, его отправляют на подпись президенту.

 

При вспомогательной схеме разработки законопроектов законопроекты разрабатываются так (что случается немного реже):

  1. Депутат сам инициирует законопроект. Затем инициатор оформляет представление на имя председателя мажилиса, в котором раскрывается необходимость разработки проекта законодательного акта или внесения изменений и дополнений в действующий закон. Председатель мажилиса данное представление выносит на рассмотрение пленарного заседания мажилиса. При согласии палаты на разработку проекта законодательного акта, мажилис обеспечивает необходимую организационную, информационную и другую помощь инициатору законопроекта, определяет головной комитет.

  2. Какой-либо из вспомогательных центров законотворчества разрабатывает закон и обращается с ним к депутату или государственному органу, убеждая того в необходимости принять законопроект. Если они соглашаются, то затем законопроект включается как свой.


Реальная роль парламента в законотворчестве гораздо меньше, чем это предусмотрено Конституцией и ограничивается лишь правкой и согласованием законопроектов, присланных администрацией президента или правительством.

 

Если говорить о сенате, то его вклад в законотворчество ограничивается правкой законопроектов присылаемых из мажилиса. Большую он роль играет в период роспуска мажилиса, заменяя его, и в этот период стараются пропустить наиболее неоднозначные с точки зрения прав граждан и демократических устоев законы (примеры последних месяцев — законы «О национальной безопасности», «О телерадиовещании», «О специальных государственных органах» и т.д.). Хотя сенаторы и имеют право законодательной инициативы по внесению законопроектов в мажилис, но делают это крайне редко.

 

Мажилис однако имеет больший вклад в законотворчество, чем сенат. Его функции заключаются в следующем:

  1. Законодательная инициатива.

  2. Участие в рабочих группах вместе с представителями госорганов по разработке законопроектов.

  3. Обсуждение законопроектов в профильном комитете.

  4. Совместная правка законопроектов вместе с сенатом.

 

Необходимо отметить, что повлиять на законопроекты можно только в отдельных сферах – это предпринимательство, социальные отношения, образование и здравоохранение, охрана окружающей среды. В таких сферах как СМИ, национальная безопасность, армия, внутренняя и внешняя политика взятками ничего решить нельзя, так это основа стабильности действующего политического режима. Такие законы даже депутатами практически не правятся, и проходят почти в том же виде, что и вносились.

 

В настоящее время коррупция при законодательной деятельности в парламенте распространена слабо в силу следующих причин:

  1. Многие коррупционеры не выполняют своих обязательств.

  2. Гораздо выгоднее, чем оплачивать отдельный закон, требующий большого количества согласований, оплатить продвижение подзаконного акта. Подзаконные акты гораздо действеннее закона, требует меньше согласований и стоит гораздо дешевле. Также стоит учитывать, что в год в Казахстане принимают 6000 НПА и среди них около 30-40 законов всего, так что и возможный скандал при огласке гораздо меньше.

  3. Есть отработанные приемы информационного воздействия, которые позволяют обойтись без коррупции, чтобы продвинуть свои идеи.

  4. Легче внести небольшое изменение в закон, чем переделывать его полностью. Небольшие изменения можно лоббировать бесплатно.

 

Можно предположить, что существующие противоречия в идее и практике законотворчества в Казахстане вряд ли будут решены за счет увеличения числа партий, представленных в мажилисе без проведения жесткой реформы.

 

Фото с официального сайта парламента Казахстана.