4677
14 апреля 2021
Фото Жанары Каримовой

Неподконтрольный госдолг

Почему управление обязательствами государства остается недоступным для казахстанцев и как это можно исправить

Неподконтрольный госдолг

Шолпан Айтенова, экономист и исполнительный директор Zertteu Research Institute, специально для Vласти

За последние 10 лет государственный долг Казахстана вырос более чем вдвое − до 20,6 трлн тенге или 29% к ВВП. Структуру госдолга формируют долг правительства, обязательства компаний, банков и прочих организаций, по которым государство выступает гарантом или поручителем. Но конечным плательщиком госдолга остаются граждане, погашающие его с помощью налоговых выплат. В этих условиях становится важным обеспечить прозрачность структуры долгового портфеля и добиться максимальной результативности полученных займов. Однако существующая информация о госдолге остается фрагментарной, а возможности казахстанцев контролировать расходование средств – минимальными. В сложившейся ситуации стране необходимо разработать целостную политику управления госдолгом, а ее реализацию поручить министерству финансов, которое уже выполняет большую часть профильных функций.

Государственный долг – это сумма полученных (освоенных) и непогашенных государственных займов, а также долговых обязательств на определенную дату, которая относится к долгу правительства, Национального банка или местных исполнительных органов (без учета взаимных требований). Долг, согласно Бюджетному кодексу, делится на внешний и внутрений. Внешний долг представляет собой государственные займы и другие долговые обязательства правительства Казахстана и Нацбанка перед нерезидентами Казахстана. Тогда как внутренний долг – это займы и долговые обязательства правительства, Нацбанка и местных исполнительных органов перед резидентами Казахстана.

Государственный долг к ВВП в %, 2015-2020 годы

За пять лет размер государственного долга Казахстана вырос в два раза с 14.4% до 29% к ВВП (20,6 трлн тенге) на 1 января 2021 года. Расходы на обслуживание государственного долга и погашение внешнего и внутреннего долга правительства за прошедшие 6 лет увеличились в 2,4 раза − до 1,4 трлн тенге.

Расходы на обслуживание государственного долга и погашение внешнего и внутреннего долга правительства, в млрд. тенге, 2015-2020 годы

Государственный долг − это не всегда плохо. Его увеличение оправдано до тех пор, пока государство обладает фискальной устойчивостью, а темпы роста экономики опережают темпы роста долга. Но всегда есть долговой предел, после которого состояние государственных финансов становится хрупким. В странах Европы такой лимит установлен на уровне 60% от ВВП. В Казахстане предел государственного долга однозначно не зафиксирован. Но в «Концепции новой бюджетной политики» было определено, что «Государственный долг в 2020 году не должен превысить 27% к ВВП». Однако, срок действия концепции истек в 2020 году, а государственный долг на начало 2021 года составил 29% к ВВП страны.

Его уровень в номинальном выражении до настоящего момента считался невысоким и достаточно стабильным. Устойчивость государственного долга заключается в способности государства выполнить все долговые обязательства, не прибегая к дополнительной финансовой помощи. Факторами, влияющими на устойчивость государственного долга, являются удельный вес долга в иностранной валюте и стабильность национальной валюты. Долг (в большей степени внешний) можно накапливать в условиях, когда цены на нефть идут вверх, экономика − растет, Нацфонд − не проедается, а ненефтяной дефицит − снижается. Однако события показали, что правительство страны не в силах контролировать цены на энергоресурсы, и тем более не в силах предсказать такие факторы, как пандемия и всеобщий спад мировой экономики.

Всемирный банк отмечает, что существующий уровень долга Казахстана приемлем в условиях высоких цен на нефть и снижении ненефтяного дефицита. Если первое условие нам неподконтрольно, то второе не было достигнуто в том числе из-за пандемии 2020 года. Всемирный банк отмечает, что стране необходимо пересмотреть политику в отношении госдолга в сторону обеспечения большей устойчивости государственных финансов. Для этого необходимо более прозрачное и тщательное управление государственным долгом, особенно его внешней частью.

Как сегодня выглядит процесс управления госдолгом

По поручению администрации президента координация управления долгом была закреплена за министерством национальной экономики. Однако если министерство финансов имеет раздел о государственном долге на своем сайте, а Национальный банк публикует отчеты о платежном балансе и внешнем долге на ежегодной основе, то министерство национальной экономики не публикует отдельного анализа и информации о состоянии госдолга. Таким образом вопросы единой координации управления государственным долгом сохраняют свою актуальность.

На сегодняшний день принципы управления государственным долгом разнесены по целому ряду документов. Они содержатся в прогнозе социально-экономического развития, концепции управления национальным фондом, концепции новой бюджетной политики (завершила свое действие в 2020 году), бюджетном кодексе и стратегическом плане министерства финансов. Однако разрозненность, недостаточная прозрачность информации и противоречивые формулировки в этих документах, касающиеся пределов государственного долга, не позволяют говорить о наличии у правительства четкой политики управления госдолгом.

Например, концепция управления национальным фондом вводит ограничение по объему внешнего долга правительства (с учетом внешнего гарантированного государством долга) и внешнего долга квазигосударственного сектора, согласно которому они не должны превышать размер валютных активов Национального фонда. Прогноз социально-экономического развития устанавливает верхние пределы государственного и квазигосударственного долга, которые в совокупности не должны превышать 60% к ВВП. Стратегический план министерства финансов использует два показателя как: лимит долговой нагрузки на бюджет 15% (отношение затрат на обслуживание и погашение долга к доходам бюджета) и предел размера государственного долга 50% к ВВП, установленный для стран-членов ЕАЭС.

Расходы на обслуживание и погашение госдолга к доходам республиканского бюджета, в%, 2015-2020 годы

Бюджетный кодекс предполагает ежегодную оценку состояния и прогноза государственных и гарантированных государством заимствований и долга, которые должны совместно готовить Минфин, Нацбанк и Миннацэкономики. На данный момент в публичном доступе имеются только два таких документа, выпущенные в 2013 и в 2015 годах. Однако в них возникают вопросы о прозрачности, так как неизвестно, готовились ли оценки о состоянии госдолга за другие годы или они не публиковались. При этом ни один из этих документов не фиксирует то, как будут минимизированы риски нестабильности национальной валюты и риски исполнения долга в иностранной валюте.

Не менее важным вопросом является эффективность и прозрачность расходования средств займов. Согласно правилам предоставления отчетности по государственным внешним займам, госорганы должны формировать девять различных форм отчетности по использованию средств займов, но эта информация также не публикуется.

Зачем нужна целостная политика в отношении госдолга?

Рост долга влечет за собой увеличение расходов бюджета на обслуживание долга и необходимость более тщательной оценки потенциала бюджетных доходов. Неуклонно растущий государственный долг, отсутствие достаточной информации о структуре долга и ее влиянии на экономику требуют разработки целостной политики. Такая политика может быть реализована через разработку единого документа − стратегии управления госдолгом, которая соберет воедино нормы и регуляции из разных документов и отразит однозначный и понятный подход к удержанию долга на безопасном уровне и снижению долговой нагрузки, преимущественно внешнего.

Целостная политика должна содержать прозрачные формулировки целей управления госдолгом в долгосрочной и среднесрочной перспективах. Она также должна информировать о разработанных механизмах мониторинга и предупреждения долговых рисков, вариантах обеспечения стабильности структуры долга и прозрачных для всех сторон (кредиторов, граждан и заемщиков) процедур принятия решений.

В конце 2019 года президент Касым-Жомарт Токаев поручил разработать Единый реестр внешнего долга Казахстана. Министерство финансов на своем сайте имеет раздел «Государственный долг», с подразделом «Внешний долг по странам», который можно назвать Единым реестром лишь очень условно. В то же время, согласно ответу Минфина изданию DalaInform, данная информация является реализацией поручения президента по созданию Единого реестра. Таким образом, на сегодняшний день целостная и прозрачная политика управления государственным долгом не является приоритетом для государства.

В конечном счете именно гражданам сегодня приходится обслуживать госдолг своими налогами, поэтому важно обеспечить более полное понимание ими структуры долга и добиться максимального результата от полученного займа. Например, в США каждый гражданин может увидеть, какие обязательства он лично «несет» по обслуживанию госдолга страны.

В отчете об эффективности государственных расходов и финансовой отчетности (PEFA) за 2018 год также отмечается отсутствие в Казахстане стратегии управления государственным долгом. Вместе с тем в публичном доступе отсутствует информация о типах заимствований, суммах, процентной ставке и сроке погашения долговых инструментов. Тогда как полные и прозрачные данные о состоянии госдолга расширяют возможности оценки уязвимости страны на ранних этапах, чтобы иметь возможность принять меры для предупреждения проблем фискальной устойчивости.

Прозрачность не гарантирует лучшую долговую политику, но позволяет более эффективно управлять государственным долгом, оперативно выявлять пробелы и отслеживать взаимосвязь влияния долга на экономику.

Что необходимо сделать для повышения прозрачности?

Необходима более целостная политика управления государственным долгом, в том числе за счет координации работы всех ответственных за управление госдолгом ведомств: Минфина, Нацбанка и Миннацэкономики.

Министерство финансов в нынешней ситуации выглядит наиболее приемлемым органом для проведения единой политики управления госдолгом. Ведомство имеет отдельный департамент государственного заимствования; определяет объемы, формы и условия правительственных займов; ведет мониторинг государственного долга; проводит платежи по долговым обязательствам правительства и ведет их учет; организует выпуск государственных ценных бумаг на внутреннем и внешнем рынках капитала, а также ведет статистику государственных финансов. Таким образом Минфин владеет организационным потенциалом и компетенцией вести единую политику по долгу сектора государственного управления и условным обязательствам государства.

Наряду с этим важно разработать единую стратегию управления государственным долгом на среднесрочный период, который будет содержать приоритеты и инструменты долговой политики, утвержденные показатели устойчивости долга; механизмы мониторинга долговой нагрузки; меры по предупреждению долгового кризиса.

Кроме того, требуется разработать более широкий набор индикаторов долговой устойчивости, который будет включать себя показатели оценки таких рисков, как: процентный, валютный, риск ликвидности и рефинансирования.

Также необходимо повысить прозрачность информации о государственном долге и разработать стандарты раскрытия данных относительно государственного долга, создать единый реестр/портал данных по долгу сектора государственного управления и условным обязательствам государства.