Аймақтардың шарасыздық стратегиясы

Өңірлердің тәуелсіздік кезеңіндегі дамуы

Зерттеушілер Еркен Тұрғанбаев пен Александр Динер жазғандай, 1996 жылы Қазақстан билігі ұлғайып келе жатқан теңсіздікті жою мақсатымен аймақтық дамудың алғашқы стратегиясын ұсынды. Бұл бағдарлама аймақтарға экономикалық автономия бермей, біркелкі қолдауды көздеді. Сонымен қатар, қайта бөлу механизмі уақыт өте келе бизнес тарапының салымымен ауысуы керек еді.

Бұған қол жеткізу үшін мемлекет шағын және орта бизнесті қолдап, еліміздің түкпір-түкпірінде инвестицияға ыңғайлы жағдай жасайтынын жариялады. Бұған қоса билік өндіріс пен инфрақұрылым салаларын біркелкі инвестиция ағынымен қамтамасыз ету мақсатында институционал инвесторлар мен бюджеттен тыс қорлар үшін қаржы ресурстарын жинақтай бастады.

Бұл стратегияны жүзеге асыру үшін Қазақстан аймақтарын жан басына шаққандағы табысына қарай үш топқа бөлу қажет болды. Бюджет кодексі оларға қаражат алудың түрлі шарттарын қарастырды. Аймақты дамыту бағдарламалары жүзеге асқан сайын үшінші топтағы аймақтар – екіншіге, ал екінші топтағы аймақтар біріншіге өтеді деп болжаған еді.

Сол кездегі аймақтық саясаттың негізгі ілеспе құжаттарының бірі – «Индустриялық-инновациялық дамудың 2003-2015 жылдарға арналған стратегиясы». Осы бағдарламаның көмегімен өңірлердің экономикасын әртараптандырып, өңдеу өнеркәсібіндегі өнім көлемін ұлғайта отырып, сол арқылы экспортты арттыру көзделді. Кейбір сала өндіріс құралдарын жаңартуға расымен де ынталанды, дегенмен бұл қызметкерлердің саны мен жалақы деңгейінің айтарлықтай төмендеуіне әкеліп соқты.

Сонымен бірге, 2002 жылы қабылданған «Қазақстан Республикасы аймақтық саясатының 2006 жылға дейінгі тұжырымдамасы» да бірнеше жылдан соң сәтсіз аяқталды. 2009 жылғы әлемдік қаржы дағдарысы мен мұнай бағасының төмендеуі жағдайды күрт нашарлатты. Қазақстан өңірлері арасындағы теңсіздік ұлғая түсті, санаулы ғана қала мен ауылдық аймақ күйзеліске өз бетімен төтеп бере алды. Елді мекендердің көпшілігі экономикалық тоқырауға тап болды: негізгі қажеттіліктерді қанағаттандыру үшін мемлекеттің белсенді қолдауын қажет етті.

Сол кездегі өзекті мәселенің бірі – әлеуметтік-экономикалық даму мәселелері бойынша орталық пен жергілікті атқарушы органдар арасында міндеттерінің нақты бөлінбеуі болды. Ірі өкілеттіктер негізінен бір-біріне мүддесі қайшы келетін әртүрлі министрлікте шоғырланды. Министрлер кабинеті де осы бұлыңғырлықты пайдаланып, қате шешім үшін жауап беруден құтылды.

Аймақтық дамудың бұрынғы парадигмасын қайта қарау қажеттігі жайлы ой мемлекетке 2006 жылы, дағдарысқа дейін-ақ келген. Алайда ол кездегі мақсат өңірлер арасындағы теңсіздікті азайту емес еді. Сол сәтте мемлекет «2015 жылға дейінгі аумақтық даму стратегиясын» жасай отырып, негізгі өсім нүктелері – ірі қалалар (ол кезде негізінен Алматы мен Астана) мен олардың айналасындағы агломерацияларды ынталандыру идеясына көшті. Ал елдің қалған бөлігі экономикалық әлеуеті орташа және төмен деп бағаланып, келешегі белгісіз өңірлер ретінде қарастырылды.

Соған қарамастан билік қайта бөлу саясатын жоймады, бірақ оның қарқынын азайтып, оны қосымша құнды арттыру міндетіне бағындырды. Сондықтан «2010–2014 жж. ИИДМБ» (үдемелі индустриялық-инновациялық дамыту жөніндегі 2010–2014 жылдарға арналған мемлекеттік бағдарлама) бағдарламасы осы саясаттың негізгі құралдарының біріне айналды. Елді мекендер арасында дағдарыстан моноқалалар ең көп зардап шекті, моноқалаларда шамамен 114 жобаны жүзеге асыру үшін мемлекет 8,3 миллиард доллардан астам инвестиция салуға шешім қабылдады. Бірақ 2012 жылға қарай бағдарлама 81 жобаны ғана қамтып, қаржыландыруы небәрі 143 млн АҚШ доллары көлемінде болды.

Бағдарламаның түпкілікті сәтсіздікке ұшырауы, зерттеушілер Мәдина Жүнісова мен Айгүл Беймішева атап өткендей, 2011 жылы Жаңаөзендегі өнеркәсіп қызметкерлерінің наразылығында көрінді. Еңбекшілер жыл бойы еңбекақы деңгейі мен өмір сүру сапасына қарсылық білдіріп, ереуіл өткізді. Жылдың соңында еңбекшілер наразылығы жергілікті билік пен полиция күшімен басылды, ресми дерек бойынша, қақтығыс соңы 16 наразылық білдірушінің өліміне әкеліп соқты.

Дағдарыстар арасындағы аймақтық саясат

2012 жылғы Жаңаөзен оқиғасына жауап ретінде Нұрсұлтан Назарбаев «Қазақстан 2050» стратегиясын ұсынды. Онда ірі қалалар мен агломерацияларды да, моноқалаларды да (олардың 27-сі сол кездегі қала халқының 30%-ын және елдегі өнеркәсіп өндірісінің 20%-ын құрайтын) дамытуға басымдық беретін жаппай урбанизация негізгі бағыт болды.

Дәл сол жылы үкімет моноқалаларды дамытудың мамандандырылған бағдарламасын да ұсынды. Бұл тәуелсіз Қазақстан тарихындағы осындай сипаттағы алғашқы іргелі құжат еді. Моноқалалардың экономикалық өркендеуіне шағын және орта бизнесті қолдап, экономиканы әртараптандыру арқылы қол жеткізу де жоспарланған болатын. Бұл ретте қаланың іргетасын ұстап тұрған кәсіпорындардың тиімділігін арттыру үшін оларды субсидиялаудан ешкім бас тартпас еді.

Сонымен қатар, жұмыс күшінің ұтқырлығын арттыру үшін орталық билік оларды ірі қалалар мен олардың айналасындағы агломерацияларға көшіруді көздеді. Әрі моноқалалардың экономикасын ынталандыру шаралары, әрі халықтың көші-қонын ынталандыра отырып олардың экономикалық әлеуетін төмендету арасындағы осы бір қарама-қайшылық өңірлерді дамыту жөніндегі кейінгі барлық құжатта қайталанып отырды.

Дегенмен орталықтандырылған басқару мен соның салдарынан туындаған қаржылық шектеулер болуынан, сондай-ақ өзінің дамуын дербес жоспарлау мүмкіндігі болмағандықтан, моноқалалар жаңа құралдарды сәтті пайдалана алмады. Осы жылдар ішінде негізгі 27 моноқаланың жетеуі орталық биліктің талаптарына сай келетін жоспарларды жасай алмаған.

Мұның салдарынан 2014 жылы Моноқалаларды дамыту бағдарламасы «Өңірлерді дамытудың 2020 жылға дейінгі бағдарламасының» құрамдас бөлігіне айналып кетті. Сонымен қатар, бұл бағдарламаны «2015–2019 жж. ҮИИДМБ» және «Нұрлы жол» инфрақұрылымды дамыту бағдарламасы, түрлі салалық құжаттар, жұмыспен қамту, кәсіпкерлікті қолдау және ауылдық жерді дамыту бағдарламалары толықтырды.

Тұрғанбаев пен Динер бұл бастамалардың барлығы дерлік аймақтардың нақты қажеттіліктеріне сәйкес келмегенін айтады. Көп жағдайда үйлестіру нашар болып, институционал және әкімшілік ресурстар ысыраппен пайдаланылды. Оның үстіне, бірден бірнеше министрлікке іске асыру мен бақылау функциясы жүктелгендіктен, мүдде қақтығысы жиі туындады.

Үкіметтің сансыз қайта құру бастамалары мемлекеттік органдар арасында өңірлік даму жауапкершілігін нақты бөлуге бәрібір жол ашпады. Назарбаев 2013 жылы өңірлік даму министрлігін құру арқылы осы қайшылықтарды шешуге тағы бір талпыныс жасады.

«Министрлік құқықтық-нормативтік қамтамасыз ету және (даму – .В.) жобаларын сараптау мәселесін кешенді түрде әрі кешіктірмей шешу үшін қажет болды. Бірақ сонымен бірге біз агломерацияны басқару мәселелерін талқылай бастадық. Біз әзірлеген барлық схема жақында ғана заңнамалық актілермен бекітіліп, жүзеге асты», – деді ведомствоның бұрынғы басшысы Болат Жәмішев Власть басылымына.

2014 жылдың тамызында Назарбаев тиімділікті арттыру, оның ішінде аймақтар дамуы үдерісінің де тиімділігін арттыру мақсатымен үкіметті кезекті рет қайта құрды. Соған байланысты министрлікті таратты. Кейіннен оның функциясы жаңадан құрылған ұлттық экономика министрлігіне (ҰЭМ) берілді. Бұл министрлік индустрия және инфрақұрылымдық даму министрлігімен (ИИДМ) бірге күні бүгінге дейін аймақтық бағдарламалардың көпшілігіне жауапты болып келеді.

Жәмішевтің айтуынша, өңірлік даму министрлігі құрылған қысқа мерзімде су және жылумен қамтамасыз ету, автомобиль жолдарын төсеу, тұрғын үй құрылысы мәселесін бақылауға алған.

Ведомство стратегиялық істермен емес, негізінен қолданбалы жұмыстармен айналысса да, оның ыдырауы аймақтық даму мәселесін екінші санаттағы мәселеге айналдырды. «Өңірлерді дамыту бағдарламасы» аясында жоспарланған қаржы көлемінің 2016 жылы үш есе дерлік – 125,1 млрд теңгеге дейін (ал 2018 жылы бес есеге – 101,7 млрд теңгеге дейін) қысқаруы қаржыландыру әлсірегенін анық көрсетеді.

Ескі жаңа Қазақстан

2019 жылы «Өңірлерді дамыту бағдарламасы» аяқталып, 2025 жылға дейін ұзартылды. Бірақ үкімет 2022 жылдың қыркүйегінде, пандемия мен Қаңтар оқиғасынан кейін оның жұмысын тоқтатты. Жаппай наразылықтың қозғаушы күші – облыс пен аймақтардан ірі қалаға қоныс аударған тұрғындар болды, бұл бұрынғы аймақтық саясаттың сәтсіздігін көрсетті. Ол саясат экономиканы ірі қалалардың пайдасына қайта құрып, аймақтарды адам және экономика ресурстарынан айырып келген болатын.

Ұлттық экономика министрлігі Власть сауалына бұл бағдарлама Мемлекеттік жоспарлау жүйесі енгізілгендіктен тоқтағанын айтты. Дегенмен бұл жүйе сонау 2017 жылы бекітілген. Бұл стратегияның негізгі бағдарламасы әзірге «Қазақстанның 2025 жылға дейінгі аумақтық даму жоспары» болып қала береді. Жоспар дамудың үш қағидаты негізінде құрылған: аумақтық бейтараптың, адамға бағытталған болуы және өңірлердің дербестігі.

Бұл қағидаттар біріге келе, әлеуметтік қызмет көрсету және әлеуметтік-экономикалық саясатты жүргізу барысында ортаға шығатын аумақтық кемсітуді жоюға уәде береді. Соңғысы, айтып өткендей, өңір тұрғындарының қызығушылығына сай әрекет етеді әрі мұны жергілікті мемлекеттік органдар «тұрғындар мен бизнестің мүддесін және пікірін ескере отырып» тікелей жүзеге асыруы керек.

«Аумақтарды дамыту жоспарының» амалдары «Ұлттық жобаларда», салаларды дамыту тұжырымдамасында, сондай-ақ әрбір өңірдің даму бағдарламаларында көзделген іс-шаралар кешені арқылы жүзеге асады.

Тұтастай алғанда, бұл шаралар бұрынғы бағдар – экономиканы әртараптандыру, урбанизация процесін ынталандыру (яғни халықтың ірі қалалар мен агломерацияларға қоныс аударуы), экономикалық «өсу нүктелерін» құруды (өңірлік негізде емес, экономиканың салалары бойынша) тағы да қайталап отыр.

Бірақ орталық билік бұл жолы осы басымдықтарды таңдауын өз бастамасымен емес, қайткен күнде де адамдарды аймақтан ірі қалаларға әкелетін нарықтың күшімен түсіндіріп отыр. Айта кетерлігі, бұларды реттеудің мәні де жоқ, өйткені бағдарламаны жасаушылар халықтың жаппай қоныс аударуынан әдеттегідей оң экономикалық нәтиже күтеді.

Баршаға бірдей қолжетімді медицина және білім мүмкіндігімен қамтамасыз ету үшін мемлекет аз ғана күш салса жеткілікті, бұл ірі қалалар мен олардың агломерациясындағы әл-ауқаты төмен аймақ тұрғындарының бәсекеге қабілеттігін арттырады.

Сонымен бірге, «Аумақтық даму жоспарында» жергілікті атқарушы органдар (ЖАО) «жергілікті жерлердегі проблемаларды шешу үшін жеткілікті өкілеттіктер мен ресурстарға ие болуға тиіс» екені ұсынылады. Осы мақсатта мемлекет бірте-бірте ЖАО-ға аумақтық басқару функцияларын береді, бір функцияны қайталайтын орталық органдарды анықтап әрі одан айырады, сондай-ақ жергілікті өзін-өзі басқаруды дамытуға көмектеседі.

Бұл ретте республикалық билік кейбір салық пен төлемді жергілікті бюджетке аударуды жалғастыруға уәде беріп отыр. Бірақ салықтың бір бөлігін «жалпы сипаттағы трансферттер түрінде өңірден алынатын алымға бара-бар қайтару» қағидасы бойынша мемлекет бюджетке қайтаруды жоспарлап отыр.

Соңғы 30 жыл ішінде ірі аймақтық кәсіпорындардың бас кеңселерін және мұнымен бірге жергілікті жылжымайтын мүлік пен қаржы секторларына енген үлкен ақша ағынын өзіне тартып, салыстыруға келмейтін мөлшерде көп ресурсты жинағанына қарамастан, ірі қалалар да енді көбірек автономия алады.

Орталықсыздандыру – бірінші кезектегі мәселе

Өңірлік дамудың жаңа парадигмасы көбіне ескінің айнасы іспеттес. Бұған ең алдымен оны жүзеге асыру жауапкершілігінің орталық органдар арасында бөлінуі дәлел. Ол үш сатыдан тұрады: президент әкімшілігі, стратегиялық жоспарлау және реформалар агенттігі және орталық атқарушы органдар – негізінен ҰЭМ және ИИДМ.

Бірінші саты кадрлық және институционал шешімдер сияқты әртүрлі ұсыныс береді. Екінші саты аймақтарды дамытуды институционалды қамтамасыз етумен айналысады, сондай-ақ барлық бағдарламаның орындалуын қадағалап, бағалайды. Ал үшінші саты ұлттық даму жобаларын құрастырып, іске асырады және теңсіздікті төмендетіп, әлеуметтік қызметтер көрсету үшін жергілікті атқарушы органдарға трансферттер бөледі.

Осы деңгейлердің әрбірі аймақтардың орталыққа тәуелділігін нығайта отырып, ведомстволардың әдеттегі өкілеттігін сақтайды. Қандай функцияны жергілікті органдарға беру керек екенін белгілейтін және орталықсызданудың тиімді критерийлерін анықтайтын жалғыз тарап – орталық билік болып қала беруі осының дәлелі. Осылайша, жергілікті билікке пассив бақылаушы позициясын алу ұйғарылған.

Саясаттанушы, Urban Forum Kazakhstan жетекшісі Әділ Нұрмақовтың пайымдауынша, Қаңтар оқиғасы мен аймақтық саясаттың жалпы тиімсіздігі – мемлекеттің шектен тыс орталықтануының тікелей салдары. Оның айтуынша, аймақтар инвестициялар кепілі болса да, әлі күнге өз экономикалық базасын қалыптастыру, инвестициялық басымдықтарын дербес анықтау мүмкіндігінен айырылған.

Ол орталықтандырудың соғыс сияқты күрделі дағдарыс кезеңдерінде ғана қажет екеніне сенімді. Мұндай сәтте орталықтандыру мемлекеттің тік тұруына мүмкіндік береді, бірақ бұл уақытша ғана. Бейбіт кезеңде басқаруды орталықсыздандыру қажет. Онсыз даму мүмкін емес, өйткені мемлекеттік жүйе қысылып, жылжымай қалады. Сонымен қатар, ол ресурстарды аздаған адамның қолында шоғырландыруға мүмкіндік береді, көпшілік қауымды әл-ауқатын жақсарту мүмкіндігінен айырады.

«Мен орталықсыздандыру туралы айтып отырмын, бірақ бұл бүгінгі Қазақстан үшін шындыққа мүлдем жанаспайтын сценарий екенін білемін. Бұл көптеген құрылымдық өзгерісті талап етеді, мәселен, биліктегі негізгі тұлғаларды сайлауды талап етеді. Онсыз Астанада жазылған кез келген өңірлік даму бағдарламасы сол баяғы орталықтандырудың жемісі болып қала береді, өйткені ол қайсыбір өңірдің шындығына негізделмейді», – деді ол.

Бұл ретте Нұрмақов осы өтпелі үдерісте жергілікті билік пен ҰЭМ арасында модератор қызметін атқаратын орталық агенттік мемлекетке қажет болуы мүмкін екенін жоққа шығармайды. Алайда саясаттанушы бұл үшін Өңірлік даму министрлігін қайта құру керек дегенге күмән келтіреді.

Жәмішев те ведомствоны қайта жандандырудың қажеті жоқ деп есептейді. Өйткені, бәрінен бұрын, қазір елде түрлі министрліктен нақты функцияларды бөле отырып шешуге болатын маңызды аймақтық міндет жоқ.

Экс-министрдің сөзінше, оның ведомстовосы мемлекеттік басқару мәселелерімен айналыспаған, нақтырақ айтқанда, қызметтерді өзін-өзі басқару деңгейіне берумен айналыспаған:

«Міндет маңызды, бірақ жеке министрлік құру мәселені жеңілдетпейді немесе шешпейді. Бұл жерде саяси ерік-жігердің рөлі басым, кез келген деңгейдің өз құзіретін өзінен төмен деңгейге беруге дайын болуы маңызды».

Ол өңірлердің экономикалық тұрғыдан өзін-өзі қамтамасыз ету мәселесі де саяси ерік-жігерге байланысты екенін қоса кетті. Мемлекет дамудың дәл осы кезеңінде құзіреттерді жергілікті аймаққа бөліп беруге және олардың қызметін қаржымен қамтамасыз етуге қаншалықты деңгейде дайын екенін шешіп алуы керек. «Бұл кезең-кезеңімен шешіледі әрі негізінен үкіметтің міндеттері», – деп қорытындылады ол.

Бұл материал Власть порталының «Қазақстан аймақтары» атты ауқымды жобасы аясында жазылған. Бұл жобада біз Қазақстан аймақтары мен ірі қалалары арасындағы теңсіздік көрінісі туралы баяндаймыз, аймақтық дамудың қазіргі парадигмасын сыни тұрғыдан талдап, бәрін жақсы жаққа өзгертуге ұмтылып жүрген тұрғындар жайлы баяндаймыз