12173
26 февраля 2024
Ильяс Бейсенбай, фото Жанары Каримовой

Как сделать политику содействия занятости в Казахстане эффективной?

Как шведская модель солидарных зарплат и высокой мобильности рабочей силы может помочь Казахстану преодолеть нарастающий дефицит рабочих мест

Как сделать политику содействия занятости в Казахстане эффективной?

Исследования и прогнозы показывают, что в ближайшие 10 лет в Казахстане резко увеличится численность рабочей силы из-за скачка рождаемости в 2000-е годы. При этом Казахстан уже страдает от серьезной безработицы, которая, по мнению экспертов, маскируется под категорией самозанятых.

Правительство Казахстана реализует программы содействия занятости с 2000 года. Сначала они были направлены на смягчение последствий перехода к рыночной экономике, а затем эффектов мирового финансового кризиса 2008 года. Оба этих события сильно ударили по доходам граждан и резко увеличили безработицу.

Однако непосредственные участники госпрограмм и эксперты негативно оценивают результаты этих мер. Их главный изъян состоит в том, что они неспособны как создать достаточное число рабочих мест, так и сделать их долгосрочными.

Кроме того, государственные программы содействия занятости нацелены на увеличение рабочих мест, не требующих высокой квалификации, с низкой оплатой труда в размере 100-200 тыс. тенге.

Проблема программ занятости в Казахстане заключается не в том, как устроены отдельные ее элементы, а какие принципы лежат в ее основе.

Как объясняют в министерстве труда и социальной защиты, все эти программы нужны для стабилизации рынка труда в неблагоприятный период для экономики. Эксперты также считают, что подобные меры необходимы для поддержания безработицы в «естественных границах» 5-7%.

Экономист Куат Акижанов подчеркивает, что эта логика не ведет к обеспечению всех граждан рабочими местами с высокими зарплатами. Наоборот, она создает нужную «гибкость» для работодателей, которые могут экономить на оплате труда, держа работников в страхе быть уволенными.

Альтернативой этому может быть активная программа занятости Швеции, которая предполагает как широкие возможности для обучения, переобучения и повышения компетенций кадров, так и другую модель субсидирования их заработной платы.

Шведская модель субсидирования зарплат подразумевает их солидарную выплату, когда половина суммы каждого работника покрывается государством, а другая — предприятием.

Страна использовала этот подход в момент трансформации своей экономики, чтобы ослабить финансовую нагрузку на работодателей и позволить им развивать новые отрасли производства. Государство оказывало работодателям поддержку только если они создавали новые рабочие места.

В результате Швеции удалось держать безработицу на уровне 1-2% с 1951 года до начала 1990-х, а также обеспечить своих граждан постоянными рабочими местами с высоким заработком.

Власть рассказывает, какие меры предпринимало государство для поддержки занятости, и как их можно изменить с учетом более успешного опыта Швеции.

Демографический рывок

На третий квартал 2023 года, по данным Бюро нацстатистики, в Казахстане было зарегистрировано 9 млн. экономически активных граждан. Количество безработных среди них составляло 451 тыс. человек (5%).

Как отмечает эксперт Института международной экономики и политики (ИМЭП) Айман Жусупова, количество безработных может быть сильно заниженным, поскольку большой процент безработных маскируется под видом самозанятых.

Число самозанятых в Казахстане по итогам 9 месяцев 2023 года составило 2,1 млн. человек, или 23% экономически активного населения. Однако не все они имеют стабильную работу с приемлемым уровнем заработка.

Исследование Halyk Finance показывает, что заработок некоторых групп самозанятых не доходит и до средней заработной платы наемных работников. Половина живет на сумму от 60 до 150 тыс. тенге. Доходы еще как минимум 350 тыс. самозанятых ниже прожиточного минимума.

«Согласно расчетам KPMG, уровень реальной безработицы в Казахстане достигает порядка 20%, с учетом временно незанятых, скрытно безработных и непродуктивно самозанятых», — говорит Жусупова.

Эксперт констатировала, что на рынке труда Казахстана не хватает продуктивных и высококвалифицированных рабочих мест. Наибольшее количество занятых в стране (61%) имеет средний и низкий уровень навыков.

Низкоквалифицированные рабочие места являются проблемными как в части размера оплаты труда, так и в части длительности существования. Они могут быстро исчезнуть из-за плохой экономической конъюнктуры или автоматизации.

Вдобавок к этому с середины 2010-х годов наблюдается регулярный приток новой рабочей силы. По расчетам Жусуповой, ежегодно на рынок труда выходит около 300 тыс. молодых людей без опыта работы.

Однако нынешние темпы появления новых вакансий могут не успеть за этим приростом. Ситуацию может резко осложнить эффект бэби-бума 2000-х годов.

Демографические прогнозы Центра развития трудовых ресурсов показывают, что коэффициент естественного прироста населения в Казахстане на 52% выше, чем в среднем по миру.

В связи с этим численность рабочей силы уже в 2034 году может превысить 10 млн. человек, а дефицит рабочих мест только из-за увеличения группы молодежи к 2036 году может достичь 1 млн.

Попытки содействия занятости

Правительство реализует программы содействия занятости с 2000-го года. Их первые версии были направлены на снижение уровня бедности и безработицы. В результате последняя сократилась с 34,5% на 1999 год до 12% к 2008 году.

В 2011 году правительство запустило более комплексную программу «Дорожная карта занятости 2020». В концепции ДКЗ отмечалось, что эта мера появилась в связи с ухудшением экономической ситуации в стране после финансового кризиса 2008 года, когда численность безработных превысила 559 тыс. человек.

К 2020 году она должна была обеспечить рабочими местами около 1,5 млн. человек — как безработных, так и самозанятых.

На ее реализацию в течение 2011-2016 годов правительство собиралось потратить около 399 млрд тенге. В январе 2017 года она была замещена другой программой. Но в 2020 году, с началом пандемии коронавируса, ДКЗ была возобновлена и получила 300 млрд тенге дополнительного финансирования.

Основным положением этой программы было обучение и последующая помощь в трудоустройстве, в том числе выходящей на рынок труда молодежи. На достижение этих целей было направлено 14,3 млрд тенге.

Для этого были созданы Центры занятости населения. Они должны были консультировать и отбирать соискателей на определенные позиции. На их создание выделялось 2,1 млрд тенге.

В рамках этого направления соискателям предлагались бесплатные курсы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации. Оно также предусматривало создание социальных рабочих мест и рабочих мест для молодежной практики, с частичным субсидированием зарплат на срок от 6 до 12 месяцев.

Вместе с тем способ субсидирования не был равномерным. Его размер уменьшался с каждым месяцем: в первые 6 месяцев субсидировалось 50% зарплаты, следующие 3 месяца — 30%, а в последние 3 месяца — только 15%.

Программа молодежной практики, в свою очередь, давала лишь возможность приобрести опыт для дальнейшего трудоустройства, но не гарантировала получение постоянных рабочих мест. А заработок практикантов составлял всего 26 тыс. тенге при средней оплате труда в 90 тыс. тенге.

Вторым ключевым направлением ДКЗ была программа повышения трудовой мобильности. Она предполагала покрытие расходов на переезд работников с юга на север страны, причем без гарантированного трудоустройства. Им предоставлялось лишь служебное жилье. Однако работники должны были оплачивать аренду и коммунальные услуги.

Третьим важным направлением ДКЗ было развитие предпринимательства. Государство предлагало микрокредиты начинающим бизнесменам, а также обучало их азам предпринимательства, преимущественно жителей сел.

С 2013 по 2015 года государство в основном пыталось обеспечить граждан работой по ремонту и строительству инфраструктуры и объектов ЖКХ: дорог, трубопроводов, школ, больниц, инфраструктуры для людей с инвалидностью и т.д.

В 2016 году была запущена программа «Еңбек», которая действовала до 2021 года. Она унаследовала большинство целей и задач ДКЗ.

Ее единственным новшеством стал модуль по обучению предпринимательству «Бастау бизнес», а также создание единой цифровой платформы Enbek.kz, которая взяла на себя задачи центров занятости.

В январе 2024 года на сайте Enbek.kz на 227 тыс. соискателей приходилось 92 тыс. вакансий. Порядка 68 тыс. из них субсидировалось государством.



В основном работа предлагалась в секторе образования (17 тыс. вакансий) со средней оплатой труда в 100-200 тыс. тенге, а также людям с низкой квалификацией (11 тыс.) с зарплатой не выше 100 тыс. тенге.

Популярными были также объявление о найме бухгалтеров, продавцов и медработников с доходом в пределах 100-200 тыс. тенге.

Опрошенные Властью соискатели, обратившиеся за помощью в трудоустройстве к Центру занятости или порталу Enbek, выразили неудовлетворенность своим опытом.

«Можно считать, что уже седьмой месяц пошел, [как я ищу работу через Enbek]. [Программа] сыровата. Как будто для галочки сделана», — говорит 43-летний житель Алматы Жасулан.

30-летняя Айгерим, жительница Алматы, также обратилась за трудоустройством на портал Enbek, но пока безрезультатно. «В 2017 году я проходила молодежную практику с зарплатой в 45 тыс. тенге. Тогда мне помогли, а сейчас — нет», — рассказывает девушка. На вопрос о том, хватало ли ей такой зарплаты на жизнь, она ответила отрицательно.

фото keu.kz

34-летний Андрей, житель Алматы, однажды смог устроиться на работу благодаря Центру занятости — в 2012 году. Он был нанят соцработником за 90 тыс. тенге. Однако такой зарплаты было недостаточно.

Но сейчас он испытывает трудности с поиском работы уже по Enbek.kz: «Дело в том, что я юрист с десятилетним стажем. В позапрошлом году мне предлагали зарплату в 150 тысяч, а ездить на работу нужно было в АвтоЦОН. Это, по факту, за обеды работать».

В 2021 году начал действовать национальный проект по развитию предпринимательства, рассчитанный до 2025 года. Акцент в нем окончательно сместился с создания рабочих мест на поддержку предпринимательства. На его реализацию запланировали в общей сложности 8,5 трлн тенге.

Однако в сентябре 2023 года нацпроект был досрочно прекращен.

Неэффективность госпрограмм

В ответ на запрос Власти в министерстве труда и социальной защиты — ведомстве, реализующем и контролирующем программы содействия занятости на центральном уровне — сообщили, что участниками ДКЗ за все время ее действия стали 2,6 млн. человек, трудоустроены из них были 80%. А в программе «Еңбек» участвовали 2,5 млн. человек, работу из них получили 1,4 млн.

При этом официальные постановления показывают, что за все время действия ДКЗ обеспечила постоянной занятостью лишь 580 тыс. граждан (23,3% от всех участников). А программа «Еңбек» помогла получить постоянные рабочие места только 334 тыс. соискателям (13,3% участников).

Этот результат ведомство трактует как успех: «Благодаря принимаемым мерам уровень безработицы последние несколько лет практически не изменяется. Без мер поддержки государства он вырос бы в разы».

В то же время Минтруда не отрицает существование скрытой безработицы, замаскированной под графой «самозанятые». Однако ведомство считает нужным не бороться с ней, а формализовать это распространенное во всем мире явление. Например, через регистрацию в налоговых органах.

Маншук Каримова, исследовавшая государственные программы занятости, приходит к выводу, что их реализация в течение 2010-х годов не позволила сделать безработицу ниже 5%.

По мнению Каримовой, причина таких результатов в том, что в число безработных попадают одни и те же люди, которым эти программы не помогают найти долгосрочную работу с высоким заработком.

В период действия ДКЗ порядка 50% рабочих мест появилось в государственном секторе. Схожим образом дело обстоит и с другими программами занятости. При этом доходы в нем, согласно исследованию Halyk Finance, в среднем на 31% ниже, чем в частном секторе.

В Минтруда пояснили, что существенная часть создаваемых государством рабочих мест изначально появляются как временные, и действительно служат лишь для стабилизации рынка труда.

Каримова также критикует госпрограммы за то, что с годами они делают все больший упор на поддержке предпринимательства, которое дает относительно небольшой прибавок рабочих мест.

Более того, не все эти программы, рассчитанные на период 2013-2020 годов, были доведены до своего логического завершения, в частности ДКЗ.

Эти программы показывают низкую результативность и в части обучения/переобучения граждан. В Минтруда Власти сообщили, что за весь период реализации ДКЗ только 17% участников прошли курсы профподготовки.

Политолог Айман Жусупова отметила, что профессиональное обучение, предоставляемое государством по программам занятости, в большинстве случаев было низкого качества. Соискателей обучали невостребованным профессиям.

В докладе «Молодежь Казахстана-2020» больше половины опрошенных участников программы оказались недовольны обучением и считали полученную специальность неактуальной.

Программа молодежной практики также не показала должного эффекта в трудоустройстве. С 2017 года менее половины всех ее молодых участников нашли постоянные рабочие места.

Что касается практики переселения по программе ДКЗ, то, согласно исследованию Жусуповой, в 2019 году индикатор трудоустроенности ее участников не превышал 50%.

«Люди, переехав, зачастую жаловались на то, что у них нет работы. Работы не было и у местного населения», — утверждает Жусупова.

В качестве ключевого изъяна госпрограмм содействия занятости Жусупова отмечает низкую осведомленность граждан о них. Это так, потому что они не рассчитаны на широкую аудиторию: их условия излагаются сложным, бюрократическим языком, а охват населения в отдаленных регионах не предусмотрен.

«Хотя создание рабочих мест обходится государству очень дорого, при том что они лишь на некоторое время стабилизируют рынок труда», — подчеркивает Жусупова.

Политолог также упомянула о связанных с госпрограммами занятости случаях коррупции. К примеру, специалисты центра занятости Алматы стали фигурантами уголовного дела. Прокуратуры города заподозрила их в хищении 370 млн. тенге, фиктивном трудоустройстве граждан и перечислении зарплат работников третьим лицам.

Опыт Швеции как решение

В 2023 году в Казахстане были утверждены новый Социальный кодекс и Концепция развития рынка труда на 2024-2029 годы.

К 2029 году они должны обеспечить 3,8 млн. новых качественных рабочих мест. Ежегодно количество людей с доходами, превышающими медианные, будет увеличиваться в среднем примерно на 280 тыс. человек.

Однако экономист Куат Акижанов сомневается, что сохраняющаяся модель содействия занятости поможет обеспечить граждан долгосрочными рабочими местами с высокими зарплатами. Они будут оставаться неэффективными, поскольку выстроены в соответствии с неолиберальными экономическими догмами.

Эти принципы предполагают, что в приоритет ставится не достижение полной занятости населения и высокие заработные платы, а удержание безработицы в «естественных границах» 5% и свободная возможность увольнения для работодателей.

Сама возможность безработицы позволяет работодателям удерживать низкие зарплаты. Работники вынуждены соглашаться с ними из-за высокого риска не получить работу или быть уволенными в ситуации дефицита рабочих мест.

Для поиска решения проблемы безработицы в будущем казахстанскую модель содействия занятости стоит сравнить со шведской, которую правительство Казахстана пыталось частично скопировать.

Благодаря своей модели, Швеции удавалось держать безработицу на уровне 2% вплоть до начала 1990-х годов, когда рыночные реформы обернулись сокращением объемов промышленного производства в стране и ввергли ее экономику в рецессию.

«Однако Казахстан воспроизвел эту политику по форме, но не по содержанию. Из-за этого мы не смогли повторить успех Швеции», — констатирует Акижанов.

Этот успешный опыт связывают с моделью экономистов Ёсты Рена и Рудольфа Майднера, которая действовала в Швеции с 1951 по 1976 год.

Рен и Майднер первыми предложили применять активные программы на рынке труда для содействия занятости. Предлагаемые ими меры как раз включали профессиональное обучение и переквалификацию, наряду с повышением мобильности труда между специальностями, отраслями и регионами страны.

Вместе с программами занятости Майднер и Рен вводили принцип «равная оплата за равный труд». Они предложили частично субсидировать заработные платы, чтобы обеспечивать высокую и продуктивную занятость населения, а также создавать новые рабочие места.

В рамках этой меры государство добавляло к зарплате работника столько же, сколько выплачивал ему работодатель. С точки зрения государственных расходов это было даже дешевле, чем полностью субсидировать создание рабочих мест.

Результатом этого были одинаково высокие зарплаты среди работников всех отраслей экономики и регионов Швеции. Такой солидарный подход к формированию зарплаты повышал привлекательность рабочих мест даже в низкодоходных секторах экономики страны.

Вдобавок к этому устранялся разрыв в оплате труда между мужчинами и женщинами.

Однако власти Швеции обеспечивали такую надбавку к зарплатам работников только в том случае, если работодатели брали на себя обязательство создавать новые рабочие места.

«А те предприятия, которые не соглашались на солидарные зарплаты и создание рабочих мест, должны были покинуть рынок, освобождая место и ресурсы для тех, кто может», — пояснил Акижанов.

По словам экономиста, Швеция не отказалась от системы солидарной зарплаты даже при проведении рыночных реформ. Тогда как они могли вызвать резкое сокращение рабочих мест, поскольку предприятия, из-за снижения объемов производства, часто не могли обеспечить работникам повышение зарплаты.

В этом и состоит главное отличие шведской модели от казахстанской. Рен и Майдрен считали, что политика государства должна обеспечивать надбавку к зарплатам, повышая тем самым мобильность труда. В то время как в Казахстане она направлена на стабилизацию рынка труда с помощью временных рабочих мест с низкими заработками.

При такой двусоставной программе содействия занятости рабочим больше не требовалось обладать определенными навыками и образованием для получения высокооплачиваемой работы.

Курсы переквалификации и субсидирование мобильности позволяли им легко получать работу в новой отрасли или другой части страны. А солидарная зарплата гарантировала им сохранение прежних доходов.

«Чтобы избежать резкого роста дефицита рабочих мест в ближайшие 13 лет, Казахстану необходимо перейти к более продуктивной форме субсидирования рабочих мест, а также перенастроить систему мобильности труда», − убежден Акижанов.

Вместе они, по словам экономиста, не только увеличат занятость и повысят доходы населения, но также позволят развиться новым отраслям экономики, которые пока не готовы предложить привлекательные условия потенциальным работникам.

Данный материал создан в жанре журналистики решений в рамках проекта Solutions Journalism Lab и выражает личное мнение и позицию автора.