Казахстан вводит подушевое финансирование в образовании. Как это будет работать?

Пилотное внедрение подушевого финансирования в Казахстане началось пять лет назад и постепенно охватило несколько десятков школ в разных регионах страны.

С 1 сентября 2013 года в Казахстане начата апробация подушевого нормативного финансирования в 50 пилотных школах в четырех областях (Алматинская, Актюбинская, Восточно-Казахстанская и Южно-Казахстанская области), с 1 января 2014 года в пилотный проект включены 13 школ Акмолинской области, с 1 января 2017 года еще по пять школ в Астане и Алматы. С 1 сентября 2018 года подушевое финансирование охватило 74 государственные и 11 частных школ Астаны. С 1 сентября 2019 года эта программа затронет еще 192 государственные школы Алматы и 127 школ Шымкента, а с января 2019 года и все частные школы республики.

С 1 сентября 2020 года полномасштабное внедрение подушевого финансирования начнется во всех городских школах республики Казахстан (1 535 школ).

Что стало причиной для введения подушевого нормативного финансирования в Казахстане?

Как сообщило министерство образования и науки, анализ фактических расходов школ показал, что при сметном финансировании средние затраты на обучение в стране на одного учащегося варьируются от 155,6 до 358,7 тыс. тенге. При этом в структуре расходов 93,7% приходится на оплату труда и лишь 6,3% - на остальные виды расходов, включая коммунальные услуги, услуги связи, текущий ремонт и прочее. В ведомстве считают, что это работает во вред качеству: тому свидетельствует ухудшение состояния учебно-материальной базы средних учебных заведений, появление аварийных школ и поборов.

Механизм финансирования школ из расчета учащихся направлен на выравнивание базовых расходов на получение детьми среднего образования в соответствии с едиными требованиями ГОСО, объяснили в Минобразования в ответ на официальный запрос Vласти.

При подушевом финансировании единицей планирования государственных расходов становится не школа, а ее ученик. Таким образом, на переднем плане находятся ученики, их интересы и права на получение качественного образования, уверены в министерстве.

При подушевом финансировании объем средств, выделяемых школе, значительно больше сметного финансирования.

Каковы результаты пилотных проектов по подушевому финансированию?

Депутат мажилиса Джамиля Нурманбетова, выступая на круглом столе 26 февраля этого года, заявила, что анализ промежуточных итогов пилота по подушевому финансированию показал, что улучшились результаты ежегодного контроля успеваемости учащихся в среднем по всем уровням образования: с 54 баллов в 2013 году до 61,5 баллов за 2016-2017 учебный год; а средний показатель ЕНТ в пилотных школах увеличился с 71 до 75,9 балла.

Число кружков и секций, по данным парламентария, увеличилось на 1,1 тыс. В школах стало больше педагогов, имеющих академическую степень магистра, указывала депутат.

Кроме того, школы смогли обновить свои базы, купив 1,5 тыс. единиц спортивного инвентаря, 2,4 тыс. единиц мебели, 470 компьютеров, сотню учебных досок, 36,4 тыс. наглядных пособий и учебных материалов и 124 музыкальных инструмента.

Однако данная информация только констатирует положительные результаты учебного процесса в пилотных школах, но не доказывает определенную взаимосвязь подушевого финансирования и повышения уровня предоставляемых услуг с момента его введения. При этом депутат не привела динамику показателей до 2013 года, что вызывает вопросы относительно объективности анализа.

По словам Кульжан Бутабаевой, директора алматинской гимназии №120 им. Мажита Бегалина, участвующей в пилотном проекте с января 2017 года, одним из положительных результатов введения подушевого финансирования в их школе явилось укрепление материально-технической базы. При этом существуют и некоторые недоработки, признает директор. Среди них - отсутствие нормативных документов, регламентирующих использование бюджетных или спонсорских средств. «Прежде чем осуществлять какие-либо действия в части расходования этих средств, мы выходим на попечительский совет и, только после согласования с ним и подписания соответствующего протокола, мы вправе использовать ресурсы по назначению. Разумеется, что все это делается по правилам подушевого финансирования. Но если завтра к нам придут с финансовой проверкой и спросят, на основании чего было осуществлено приобретение, у нас нет правового документа, на который мы смогли бы сослаться, потому что одного решения попечительского совета формально недостаточно», - говорит директор гимназии №120.

Наряду с этим, Бутабаева отметила, что их школа ежемесячно отчитывается перед местными исполнительными органами по освоению бюджетных средств и ежеквартально размещает на собственном сайте отчет о доходах и расходах.

Методика расчета подушевого финансирования и какие виды расходов она включает?

Методика была разработана в 2011-2013 годах российским Институтом бюджетных решений совместно с ЮНИСЕФ в рамках проекта оказания технической помощи министерству образования и науки и министерству финансов. Позже Минобразования проект доработало.

Методика расчета включает в себя постоянные виды расходов - оплата труда, фонд стимулирования педагогических работников и переменные виды расходов - учебные расходы, текущий ремонт, содержание здания, коммунальные услуги, интернет-услуги, капитальные затраты.

Подушевое финансирование в среднем образовании реализуется за счет средств местного бюджета, с выделением дополнительных средств в виде целевых трансфертов из республиканского бюджета. Это делается для выравнивания расходов на образование во всех регионах.

По утверждению директора алматинской школы №117, включенной в пилотный проект подушевого финансирования, Ботагоз Адильбековой, пока они работают в режиме эксперимента, проводят расчеты технической базы и разрабатывают методические рекомендации для Минобразования. «В будущем этот проект позволит реально оценивать работу школ. Размер финансирования для среднего учебного заведения будет зависеть от фактического количества учащихся. Соответственно, это повлияет и на зарплату педагогического состава. Таким образом, школы станут заинтересованы в том, чтобы постоянно улучшать качество образования», - говорит Адильбекова.

Как будут контролировать средства, выделяемые на каждого ученика?

По информации Минобразования, использование, учет и контроль за освоением средств производится в соответствии с нормами действующего бюджетного законодательства: правила исполнения бюджета и его кассового обслуживания, правила ведения бухгалтерского учета и другие. Внедрение подушевого финансирования в школах сохраняет действие всех требований, предъявляемых к организациям среднего образования.

Между тем на сайте Финансового центра говорится, что вопросы формирования бюджета школы, установления работникам школы выплат стимулирующего характера; привлечение спонсорской помощи и ее распределение будут возложены на попечительский совет. Решения о создании попечительских советов пилотных школ должны быть приняты акимами районов/городов областного значения, а в их состав войдут представители акимата, руководитель школы, представители бизнеса (спонсоры), организаций работодателей, выпускников школы, родительской общественности, НПО и иных организаций.

У специалистов Фонда Сорос-Казахстан, исследовавших вопросы совершенствования системы финансирования среднего образования, имеются опасения, что существующий казначейский контроль за исполнением государственного бюджета поставит под угрозу намечающуюся финансовую автономию школ, а постатейный принцип финансирования ограничит самостоятельность директоров в принятии решений.

Кроме того, может возникнуть проблема «мертвых душ» (зачисление несуществующих учеников), зависимость педагогов от руководства школы (в связи с тем, что коэффициенты стимулирования оплаты труда будут получать наиболее лояльные к руководству сотрудники), а ученики будут рассматриваться как «объекты, приносящие прибыль школе».

Как различаются размеры подушевого финансирования для школ?

Размер норматива подушевого финансирования складывается исходя из уровня образования (начальное, основное среднее, общее среднее); вида реализуемых образовательных программ (общеобразовательные, специальные образовательные учебные) и места реализации (город, сельская местность).

Также планируется ввести повышающие коэффициенты для детей с ограниченными возможностями, то есть в зависимости от диагноза и наличия инвалидности вводить двух- и трехкратные коэффициенты.

Вместе с тем, в 2017 году парламент принял норму в законе "Об образовании", которая даёт право размещать государственный образовательный заказ также в частных школах. А в начале текущего года пресс-служба министерства образования и науки заявила о том, что города Астана, Шымкент и Актобе первыми в республике планируют внедрение подушевого нормативного финансирования в частных школах.

В Шымкенте уже с сентября 2018 года за счет средств местного бюджета субсидии охватили 3310 мест в частных школах, в Астане – 3721 место, в Актобе – 85 мест. К 2022 году за счет поддержки сети частного образования и развития государственно-частного партнерства в этих трех регионах планируется открытие 89 школ на 56 300 новых ученических мест. Полученный опыт управления школами на примере этих городов будет проецирован при полномасштабном внедрении подушевого финансирования на остальные регионы республики, в частности, в областные центры с высоким демографическим ростом.

Средний размер подушевого норматива дополнительно будет различаться еще и по форме собственности:

-для государственных школ – 224 704 тенге (действующий норматив с учетом расходов на амортизацию зданий в объеме 6 МРП),

-для школ в организационно-правовой форме государственного предприятия на праве хозяйственного ведения и действующих частных школ – 235 527 тенге (норматив для государственных школ + коммунальные услуги и интернет);

-для вновь вводимых частных школ – 478 098 тенге (норматив для действующих частных школ + расходы на амортизацию зданий в объеме 96 МРП). При этом допускается взимание родительской платы за услуги сверх подушевого норматива.

Повлияет ли подушевое финансирование на работу частных школ?

Председатель республиканской ассоциации частных организаций образования Роза Садыкова отмечает, что сегодня в стране есть «недостаток мест в государственных школах, поэтому государством рассматривается вопрос о внедрении подушевого финансирования во все частные школы страны, хотя первоначально планировалось запустить этот проект только в городах Алматы и Астана».

«Некоторые частные школы не приветствуют подушевое финансирование, потому что боятся большого количества проверок со стороны государства. Конечно, уже раскрученные известные школы не особо нуждаются в привлечении новых учеников или рекламе. А как же быть тем учреждениям образования, что не так популярны или недавно открылись, у которых есть необходимая база, но из-за недобора учеников в них пустуют площади, особенно это касается казахских школ. Тем самым, государство пытается их стимулировать. Об этом свидетельствует и тот факт, что в июле 2018 года по Казахстану по нашим данным насчитывалось 129 частных школ, а к сентябрю их количество возросло уже до 150», - говорит Садыкова.

По мнению главы столичной частной школы CA Garden Schools Нурмухаммеда Досыбаева, преимущество сейчас находится в руках школ со средней и невысокой стоимостью обучения. «Если частное образование станет доступным, у родителей появится выбор, в какой школе будут обучаться их дети - в государственной, с количеством (учеников) в классе от 30-40 человек, либо в частной школе, с количеством 20 человек».

Он не исключает, что государственные образовательные учреждения в будущем могут перейти под оперативное управление независимого сектора.

У Досыбаева нет опасений относительно новых проверок частных школ из-за введения подушевого финансирования: «Государство и без подушевого финансирования имеет право проверять любое учреждение образования».

На сегодняшний день, по данным опроса частных школ, минимальная стоимость обучения в них составляет 1,1 млн. тенге в год, без учета питания, развозки, дополнительных занятий и пребывания «полный учебный день».

Лидия Шаповалова, директор частной школы Thamos Education из Алматы, считает, что выделяемая государством сумма, хотя и не покроет всех расходов на образование, но, тем не менее, облегчит финансовую нагрузку, особенно для тех родителей, чьи дети находятся в школе целый день. «Наша школа на следующий год планирует запустить бюджетные классы для талантливых детей по типу специализированного учебно-научного центра. Таким образом, финансирование со стороны государства может оказать существенную поддержку тем родителям, чьи дети хотят углубленно заниматься наукой или языками, а сейчас этого позволить себе не могут», - говорит она.

Вместе с тем, родители выбирают частное образование для своих детей по разным причинам: качество знаний, разнообразный комплекс услуг на одной территории, занятость ребенка в течение всего дня, а также состав учащихся. К тому же частная школа полного дня представляет собой альтернативу государственной школе наряду с платной группой продленного дня и различными секциями/кружками.

Однако некоторые из родителей боятся, что вмешательство государства в частное образование может неблагоприятно сказаться на нем.

«Если я отдала своего ребенка в частную школу, то это подразумевает, что я могу платить за обучение сколько нужно и 300 тысяч тенге от государства для меня ө это не помощь на самом деле. До этого я уже имела неприятный опыт взаимодействия с государственной школой и не хочу, чтобы государство вмешивалось в образовательный процесс частной школы, где учится мой сын. Я считаю, что такое финансирование будет скорее полезным для государственных школ, чтобы директора и учителя были заинтересованы улучшать качество образования», - говорит Людмила Цой, мама ученика 3-го класса частной школы из Алматы.

Асель Бальчикова, мама ученика 6-го класса частной школы в Астане, напротив, поддерживает нововведения: «Я за то, чтобы государство субсидировало часть затрат при подушевом финансировании среднего образования. Даже если родители в состоянии оплатить частную школу, в любом случае, дети имеют право на эти деньги из госбюджета. Когда в семье несколько детей школьного возраста, такие субсидии снижают нагрузку на семейный бюджет. При этом вмешательство государства в частное образование должно быть разумным, чтобы не затронуть ту методику обучения, которую родители выбирают и оплачивают по своему усмотрению».

Президент Ассоциации по развитию и исследованию образования Бота Жуманова, считает, что любые реформы никогда не встречаются всеми с радостью. Есть очень много противодействия, как со стороны различных заинтересованных лиц в сохранении существующего статуса, так и со стороны населения из-за недостатка информации. «И тот факт, что существующие частные школы размышляют о том, использовать финансовую поддержку от государства или нет, тоже временное явление», - убеждена она.

Также, по ее словам, на рынке частного образования фактически не существует качественных школ для «среднего класса», имеются только школы для элиты и для «верхней прослойки». Поэтому программа подушевого финансирования станет мотивацией для открытия новых частных школ, ориентированных именно на казахстанцев со средними доходами.

По оценкам ее Ассоциации, локальные казахстанские инвесторы могут вложить в рынок школьного образования (инфраструктура, различные образовательные сервисы) почти $1 млрд.. «Пока эти финансовые ресурсы работают в других сферах, но если создать условия для государственно-частного партнерства, то они перетекут в сферу школьного образования и мы увидим рост не только количества, но и качества школ. Для этого, необходимо облегчить «вход» на рынок и дать понимание «выхода» из него» - поясняет она.

Придет ли больше частного капитала в образование?

Вопросы привлечения частных инвестиций в сферу образования посредством строительства новых школ затронула и вице-министр образования и науки Бибигуль Асылова на встрече в Алматы с руководителями частных образовательных учреждений и представителями независимого сектора, организованной при содействии НПП «Атамекен» в конце октября.

«В связи с демографическим ростом в стране мы видим острую необходимость в расширении сети частных школ. Новые меры государственной поддержки направлены на привлечение частного капитала и создание новых школ, чтобы в кратчайшие сроки снять острую проблему трехсменных школ», - отметила Асылова. По ее словам, дефицит ученических мест в государственных школах на 2018-2019 учебный год составил 198 237 по Казахстану, в том числе 15,5 тысяч - по Алматы.

Вице-министр сообщила, что ведомство в этом году законодательно закрепило нормы, регулирующие размещение государственного образовательного заказа в частных школах. Кроме того, были оптимизированы действующие строительные нормы и правила, либерализованы квалификационные требования при лицензировании объектов образования, а в подушевой норматив включен стимулирующий компонент за каждое вновь введенное ученическое место.

Либерализация строительных норм и правил для школ подразумевает возможность размещения школ на 1-х и 2-х этажах жилых зданий и частных домовладений, снижение общих требований к земельному участку на 40% (с численностью жителей города более 500 000), исключение зоны отдыха и спортивной зоны школы при использовании парковой зоны и спортядра микрорайона и другие, перечислила Асылова.

Наряду с этим стало необязательным наличие в помещении пищеблока и столовой (должен быть договор на обеспечение обучающихся питанием), медкабинета (договор с организациями здравоохранения на медицинское обслуживание). Кроме того, допускается аренда материальных активов школы (оснащение классов, мастерских и прочее) на срок не менее 10 лет и исключено наличие фонда учебной литературы.

«Вышеуказанные меры дают возможность для значительной оптимизации расходов при строительстве школы» - объяснила вице-министр.

Также, по ее утверждению, частные школы могут реорганизовываться на праве хозяйственного ведения, либо объединяться, а любой предприниматель, заинтересованный в строительстве новой школы, имеет шанс на льготных условиях получить кредит, либо участок в городской местности. Здесь Асылова выделяет города Астана и Шымкент. По Алматы вице-министр указала на возможность использования и реконструкцию старых и непригодных объектов под здания школ.

При этом рынок сам должен находить потребности населения в наиболее востребованных видах образовательных учреждений (начальные, средние, старшие классы, либо профильное образование, созданное на базе отдельных университетов).

Асылова отметила, что инвестиции в человеческий капитал и, в частности, в образование, позволят получить существенную отдачу для экономики и общества. Вложение ресурсов в образование это – экономические инвестиции, а не просто затраты на социальные нужды. «Данный механизм финансирования среднего образования, когда частная школа получает государственные средства не только на организацию учебного процесса, но и частично возмещает свои расходы на строительство здания, при этом здание остается в собственности инвестора, не имеет аналогов в мире» - заявила вице-министр.

По данным Национальной образовательной базы данных, в 2017-2018 учебном году по стране насчитывалось 7414 школ с 3 050 770 учащимися. Из них в ведомственном подчинении местных исполнительных органов находится 7 355 школ с численностью 3 023 172 человека и 125 частных школ с численностью 24 426 человек.

Просто очередная реформа или фундаментальное изменение сферы образования?

Подушевое финансирование – одно из самых серьезных новшеств, которые вводились в системе образования в последние годы. Учитывая обилие реформ, которые пережила образовательная сфера, достаточно понятен скепсис критиков. Одновременно можно предположить, что система подушевого финансирования в реальности способна заставить школы менять подходы при обучении – предлагать больше, делать программы насыщеннее и конкурировать за каждого учащегося.

Реформа вряд ли приведет к резкому притоку частных денег на рынок образования и одномоментному появлению сотен новых частных школ, доступных среднему классу. Но действующие частные школы точно станут немного доступнее для казахстанцев, благодаря частичной компенсации оплаты обучения из бюджета.

Пока большой блок вопросов о начавшейся реформе остается открытым, как и главный из них – приведут ли изменения к кардинальному улучшению качества образования?