9596
8 апреля 2020
Ольга Логинова, фотографии Жанары Каримовой

Евгений Жовтис: «Вы регулируете то, что регулировать не нужно»

Интервью с правозащитником и экспертом по международному праву о проекте «нового» закона о мирных собраниях

Евгений Жовтис: «Вы регулируете то, что регулировать не нужно»

В среду, 8 апреля мажилис во втором чтении одобрил проект закона «О порядке организации и проведения мирных собраний в Республике Казахстан», а также сопутствующие ему поправки. Чуть ранее стало известно, что Евгений Жовтис, эксперт по международному праву и разработчик концепции закона 2007 года, которая, в том числе, была предложена как альтернатива действовавшему до этого закону, покинул рабочую группу при парламенте, где обсуждались поправки в этот закон до чтений. Vласть поговорила с Жовтисом о процессе обсуждения закона, переменах, которые не наступили, и о том, какие последствия для страны несет принятие концептуально не изменившегося закона о мирных собраниях.

Ольга Логинова: Расскажите, пожалуйста, с чего начиналась ваша работа над новым законом о мирных собраниях, и чем в итоге она закончилась?

Евгений Жовтис: Все началось достаточно давно. В Казахстане существует закон 1995 года, который не менялся в течение более 20 лет, который не соответствует международным стандартам, и по которому у нас права на мирные собрания нарушаются. В 2007 году, через почти 10 лет после его принятия, я работал международным экспертом над разработкой руководящих принципов ОБСЕ по свободе мирных собраний. Их первая редакция принята в 2007 году, и как только это произошло, я сразу решил на ее основе сделать какой-то альтернативный законопроект, который мог бы заменить тот закон 1995 года. Я его в 2007 году подготовил, и даже представил комиссии по правам человека при президенте и получил поддержку экспертного совета, потом он был отложен - по разного рода причинам.

И к этому не возвращались до момента, пока господин Токаев не вступил в должность и не объявил, что он собирается реорганизовать законодательство в этой сфере и нужно принять концептуально новый закон с уведомительным порядком. Это было сначала заявлено в интервью, потом в послании народу, и потом на заседаниях НСОД. Когда это было им объявлено в конце лета 2019 года, я сразу свой проект реанимировал. Я его достал, немножко обновил и предложил общественности, которая была заинтересована в этом, властям и сказал, что есть готовый проект закона. И этот проект закона в сентябре-начале октября в той или иной степени ходил, он был единственным, который обсуждался в той или иной степени. Законопроект, который я подготовил, был весьма компромиссный, при всем при том, он соответствовал международным стандартам по фундаментальным положениям. Где-то в сентябре активно над ним работал общественный совет при акимате города Алматы, немножко члены этого совета, плюс члены НСОД, кое-что изменили, я не очень был согласен с этими изменениями, считаю, что они ухудшают законопроект, но, тем не менее, они не затрагивали основных, фундаментальных моментов. И он дальше был направлен в НСОД, в администрацию президента, в МИОР, во все эти структуры. Где-то еще обсуждения шли до начала октября, в середине октября они прекратились, больше обсуждений никаких не было. И больше ничего не происходило. Были слухи о том, что в МИОРе какая-то группа готовит такой законопроект. Я являюсь международным экспертом в этой области, членом панели экспертов по свободе собраний международного бюро по правам человека ОБСЕ, то есть, я один из наиболее (квалифицированных - V) специалистов в этой сфере, к этой работе привлечен не был ни в каком качестве. Ни в каком качестве я не участвовал ни в дискуссиях, ни в подготовке, ни концепции, ни самого законопроекта на стадии их разработки.

В середине февраля и концепция, и законопроект появились одновременно. Причем это был уже не мой законопроект. Кое-что из него было взято, прямо даже с формулировками, но это все было техническое. А фундаментально его суть была совершенно выхолощена, совершенно не соответствовала моим представлениям. Как только он появился, я сразу же сделал по нему экспресс-комментарий, сначала к концепции, и потом к самому тексту законопроекта критически, сказав, что это не соответствует международным стандартам идеологически, концептуально. Потом были, как известно, несколько общественных слушаний, потом министерство информации и общественного развития в лучших традициях советского прошлого организовало серию встреч в регионах, где объясняли, как хорош этот проект закона, и, в конце концов, несмотря на то, что подавляющее большинство наиболее активных гражданских организаций – именно тех, которые политически активны, активистов, которые организуют митинги и шествия или пикеты – несмотря на то, что они обрушились с жесткой критикой на этот проект закона, он был в середине марта внесен в парламент, а разработчиком было министерство информации и общественного развития.

Обсуждение законопроекта в общественном совете Алматы, фото Юны Коростелевой

Когда он был внесен в парламент, для меня это было шоком, потому что я не понимал, зачем так спешить, тем более, что до того, как он был внесен в парламент, группа общественных деятелей и правозащитников обратилась в министерство иностранных дел, министерство информации и общественного развития с предложением отправить этот законопроект на международную экспертизу. В январе верховный комиссар ООН по правам человека Мишель Бачелет, выступая на открытии сессии совета по правам человека, специально в своем выступлении упомянула несколько стран - в том числе Казахстан, и в том числе наш законопроект. Она предложила услуги своего офиса верховного комиссара по правам человека для такой экспертизы. То есть, такую экспертизу готова была сделать та организация, членом которой я являюсь, и можно было обратиться в ту же Венецианскую комиссию Совета Европы, членом которой Казахстан является. То есть, мы таким образом предложили отправить этот проект на международную экспертизу. Моя позиция была очень проста: если вы считаете, что я недостаточно квалифицирован, отправьте туда. Вы же хотите принять закон, соответствующий международным стандартам, вы же на международной арене громко объявили, что вы меняете законодательство о мирных собраниях, приводите его в соответствие – и так далее, и так далее. Ну пожалуйста – отправьте его. Его никуда не отправили, вместо этого его отправили в парламент.

В парламенте, как известно, презентация была 12 марта. В начале марта я был за пределами страны, вернулся в город 13-го, после презентации. И тут началось: ЧС, коронавирус. Я прилетел из США через Германию, поэтому решил не рисковать и никуда не ездить. 17-го был проведен круглый стол, организованный председателем парламента вместе с депутатами, представителями гражданского общества в режиме видеоконференции в 9 регионах, где я тоже принимал участие по видеоконференции из акимата города Алматы. Я там свои претензии к этому законопроекту высказал. К сожалению, из собравшихся противниками законопроекта были, пожалуй, только мы с госпожой Батталовой (Зауреш – V), господин Тайжан (Мухтар - V), господин Кожахметов (Асылбек - V), президент Гражданского альянса, но в целом там собрались сторонники того подхода, который реализовывался в этом законопроекте.

Когда 17 марта со мной связывалось руководство мажилиса и предложило, чтобы я вошел в рабочую группу, я не сопротивлялся.

Я вошел, чтобы хотя бы там попытаться депутатов убедить в том, что этот законопроект плохой, и нужно написать другой.

То есть, я с 17 марта начал участвовать в разговорах с парламентариями по обсуждению законопроекта, который уже вошел в парламент. Но поскольку я человек достаточно дотошный, ответственный и скрупулезный, стараюсь квалифицировано всё делать, я где-то через неделю отправил рабочей группе несколько пакетов документов, я им отправил комментарии к этому проекту закона, сделанные мной, сделанные Международным Центром Некоммерческого права, я им отправил комментарии к тому зарубежному опыту, на который они ссылаются – мы запросили такой комментарий у международных экспертов, подтверждающий, что они, мягко говоря, искажают зарубежный опыт, особенно развитых стран. Я отправил полностью пакет альтернативного законопроекта, включая законы, вносящие изменения в другие законодательные акты, то есть практически, концепцию. Я отправил более двух десятков документов, чтобы депутаты имели возможность просто все это прочитать – посмотреть, соответствует или не соответствует (международному праву – V). После этого с 17 марта до 31-го в течение двух недель я участвовал в работе этой рабочей группы. Это, конечно, процедура была своеобразная, потому что члены рабочей группы, кто не депутаты, не имели права голоса – я имею в виду, голосования за какие-то поправки, и во-вторых, обсуждались не сами концептуальные моменты, обсуждались поправки, которые сами депутаты предлагали к этому самому проекту закона. В основном эти поправки были технического характера, они что-то процедурно, может быть, улучшали, но они не касались фундаментальных вопросов. Поэтому я пытался – мы по телефону это сначала делали, потом рабочая группа заседала в режиме видеоконференции, я там брал слово и пытался их в чем-то убедить, на что-то сослаться, но у меня было четкое ощущение, что моя квалификация, опыт, знание международного права никому не нужны, и вообще об этом слышать не очень хотят. Там работала точка зрения разработчика, который с точки зрения международного права не очень грамотен юридически, и обсуждение было не с точки зрения хорошего знания международного права и практики, а исходя из каких-то собственных соображений, которые зачастую конспирологически отравлены, потому что я там услышал традиционные «майданы», цветные революции, финансирование международными фондами беспорядков.

Потом там была четкая красная линия, что мирное собрание рассматривается как территория прицела. Такое ощущение, что это какая-то угроза. И поэтому все, что делается – я даже думал, что они были бы рады, если бы вообще этого всего не было, потому что они не очень понимали, зачем вообще все это надо. Надо гражданам давать возможность дозированно куда-то выходить и протестовать. Логика вот этого всего была реализована в этом законопроекте. Поэтому, когда я на все это смотрел, мне, конечно, было достаточно грустно. Дальше просто нет смысла обсуждать, тем более, что я, как член Совета ОБСЕ, готовил заключение и по законам Сербии, и Украины, и Польши, и Узбекистана, и в этом смысле хорошо знаю международные стандарты. Заключения мои опубликованы на сайте ОБСЕ, и можно посмотреть, каковы основные позиции, и что критикуется в этих законопроектах со стороны мировой панели экспертов в этой области. И было понятно, что наш законопроект как раз по ряду позиций такой же, как они. К сожалению, разговор о том, чтобы отправить законопроект на международную экспертизу, тихо затих. Никто ничего об этом не говорит, и продолжается работа над какими-то деталями (интервью было записано до принятия закона во втором чтении в среду - V). Некоторые детали вполне неплохие, там, сократить с десяти до пяти дней уведомление о митинге, или с 15 до 10 – для демонстраций и шествий. количество документов, которые нужно подавать. Но для меня все это было вторично, ключевое было – что вы хотите делать, то есть, вы регулируете то, что регулировать не нужно. И поэтому 31 марта я понял, что больше смысла нет. Просто нужно дальше обращаться к парламенту уже целиком, обращаться к руководству парламента, обращаться к президенту, чтобы до выхода отправить его на международную экспертизу, потому что она сразу все поставит на свои места. А дальше вокруг этого уже разговаривать, и все эти аргументы о том, что наша главная задача с этим законом – чтобы сохранялся общественный порядок, не были нарушены права других граждан и прочее – это такой «разговор в пользу бедных», потому что закон-то о мирных собраниях, а не о массовых беспорядках. Нарушение прав других должно другими законами регулироваться. Права других не надо нарушать не только в ходе мирных собраний, но и в ходе футбольного матча или дискотеки Кайрата Нуртаса. Совершенно перевернутая идеология.

Если государство не готово к принятию нормального закона, если власть не готова делать это по международным образцам, то надо так и сказать, и спокойно понимать, в каком режиме мы живем, и какое государство регулирует наши права.

Ольга Логинова: Почему, как вы думаете, в обсуждениях так часто звучали отсылки к майдану и прочая конспирология?

Евгений Жовтис: Здесь есть несколько факторов. Первый фактор — это, конечно, этот страх того, что происходило на постсоветском пространстве в середине двухтысячных и дальше. Эти смены режимов — это страх элиты, которая находится у власти, которая боится смены режима. Потому что она (элита — V) полагает, что она должна находиться у власти вечно. Это подкожный страх, который связан с очевидными вещами: если вы на протяжении 20 лет зачищали политическое поле, если нет политической оппозиции, лифтов политических, в парламенте вообще оппозиции нет, в маслихатах оппозиции нет никакой, независимые СМИ практические зачистили, если вы все это делали, то, конечно, у вас будет страх перед теми, кто выходит на улицу. Это люди, которые в вашу конструкцию не вписываются. Второе: наша власть в значительной степени находится под сильным влиянием спецслужб и нашего российского соседа, у которого это дошло до полной паранойи со всеми этими законами об иностранных агентах и прочим. Этот фактор тоже влияет. Посмотрите, большинство наших чиновников и депутатов ведь не владеют английским языком, они владеют только русским по большей части. Поэтому они находятся в российском сегменте информационного поля. Они наверняка смотрят то, что я давно выключил: всех этих Соловьевых, Киселевых, вот этих всех, так сказать, больных на голову людей. Конечно, если целый день это смотреть, каждый вечер получать оттуда новости и аналитику, то в конце концов, конечно, любая психика не выдержит.

Те, кто находятся у власти, оказались там не в результате честных выборов, а в результате чисто авторитарных, вертикальных систем управления, где депутатами, министрами и так далее становятся не в результате демократических процедур. Это чисто назначенцы, поэтому для них все, что не управляемо, то опасно. Поэтому все наше законодательство все эти годы строится на принципе контроля. Все ограничения вытекали из этого. Если мы чего-то не контролируем, значит мы этого опасаемся. Поэтому любое независимое — информационное ли средство массовой информации или гражданские активисты, мирные собрания — это все для них угроза. И они ее пытаются минимизировать как могут. Вопрос о том, как это обосновывать... Ну, Господи, 70 лет опыта, чего уж.


Ольга Логинова: По поводу обоснования. Не мелькала ли у вас мысль, что вас привлекли в эту рабочую группу именно для легитимации того, что они уже приняли? Мол, если бы вы одобрили, то это уже и можно говорить: вот, закон хороший...

Евгений Жовтис: Вы знаете, я этот тезис слышу довольно часто. Я не могу сказать, что я совершенно с ним не согласен. Я отчасти с ним согласен. Когда говорят, что не надо участвовать в подобного рода структурах, площадках и так далее, у меня возникает вопрос: альтернатива у вас какая? Если вы с ними не разговариваете, то что? Что вы дальше делаете? Я всегда стою на очень простой развилке, состоящей из трех путей. Первый: люди, которые не могу жить в диктатуре и авторитарном режиме, они уезжают, если есть возможность. Они бегут. У нас все-таки режим мягко-авторитарный. Он, конечно, авторитарный, но относительно Туркменистана, до последнего времени Узбекистана, если говорить о наших соседях, он все-таки относительно терпимый. Второй вариант — это попытаться – я противник насилия – легитимными, законными средствами его (авторитарный режим - V) поменять на демократический. Есть у нас такие возможности, ресурсы? Нет. Сейчас я не вижу никаких ресурсов, чтобы можно было что-то сделать. Всё достаточно хорошо контролируется. Они контролируют силовой блок, информационное пространство, правовую систему, всё контролируют. Поэтому, вне зависимости от того, насколько мировое сообщество разочарованно, насколько кипит в соцсетях, ну, много где кипят. В России еще сильнее, но это кипение ни к чему не приводит. Поэтому этот путь пока мне представляется нереальным. Остается последний: делать то, что ты можешь при двух четких условиях. Первый — это жестко отстаивать свои принципы. Не колеблешься, не виляешь, а отстаиваешь. Я иду в любые и структуры и на любые площадки, где можно разговаривать. Но я говорю там то же самое, что говорю всегда. Никаким образом для меня ничего не меняется. Поэтому попытка использовать меня для легитимации чего-то невозможна. Оттого что я принял там участие и высказал то же самое, что я высказывал публично, ничего не изменилось... Если результата нет, значит, я вышел и сказал: результата нет. Я высказал все то, что высказывал на общественных слушаниях в этой рабочей группе, отправил туда все документы, какие только мог, которые составил, поэтому спокойно совершенно себя чувствовал. В любой момент, когда они пытались сказать: «Господин Жовтис участвовал в обсуждении», да, участвовал в обсуждении. Но вы не найдете ни в одном документе и не увидите ни в какой стенограмме в обсуждении рабочей группе, то не найдете ни одной моей подписи, ни одного моего заявления, в котором я поддерживаю какие-то вещи, против которых я выступаю. И всё. Я не вижу альтернативы. Я понимаю людей, которые считают оптимальным с этой властью вообще не пересекаться, но мы с ней уже тридцать лет живем. Ну, варианты какие? Надо пытаться делать, что можешь. Тем более, что в каких-то вопросах... я часто привожу целый ряд примеров: та же борьба с пытками, та же смертная казнь, та же ювенальная юстиция, тот же суд присяжных, какой бы он ни был, другие вещи — где-то что-то все равно движется. В политической сфере — политические партии, профсоюзы, мирные собрания — там я этого (движения - V) не вижу. Если есть другие варианты — предлагайте.

Ольга Логинова: Что еще можно сделать с законом «О мирных собраниях»?

Евгений Жовтис: Если говорить непосредственно об этом проекте закона, то по существу он, как я понимаю, для господина Токаева должен был выполнить три цели. Цель первая: в силу того, что эта ситуация (непримиримое отношений властей к митингам - V) вызывала критику, столько проблем, когда тысячи людей в прошлом году арестовывали, помещали в спецприемники и так далее, то это был некий сигнал обществу, что я (Токаев — V) решил все-таки в этом отношении поправить [ситуацию], либерализовать. Так вот, когда закон выйдет в том виде, в каком он есть, ни черта он не либерализирует. Ничего практически не меняется. Сохраняются те же самые специализированные места, чуть-чуть улучшается процедура, потому что теперь ты пишешь не заявление на разрешение, а уведомление, на которое в течение трех дней тебе могут оказать или предложить изменить это место на другое, такое же специализированное, установленное маслихатом. По существу, мало что изменилось на практике. Это как дали возможность для регистрации партии собирать не 40 тысяч подписей, а 20 тысяч. Ничего же не меняется. Это же вопрос не 20 тысяч, а вопрос подхода к политической системе вообще. Поэтому первое - это попытка общества дать понять власти, что она ничего не добивается, что эта ее цель не достигнута, ничего не получилось, все сохраняется. Вторая цель: сигнал международному сообществу, которое очень сильно нас критиковало по этому проекту закона. Можете посмотреть: уже третий цикл был в ноябре прошлого года доклада Казахстана в рамках универсального периодического обзора по правам человека при совете ООН по правам человека, и во всех трех циклах вопрос о мирных собраниях и новом законопроекте каждый раз ставился. Этот же вопрос ставился комитетом по правам человека, американцы, Европейский союз, другие структуры, правозащитные организации — все призывали поменять этот закон.

Президент и казахстанские дипломаты убеждали весь мир, что все, мы собираемся этот вопрос решить и сделать это нормально. Но нормально не сделали. По целому ряду позиций он не соответствует международным стандартам. То есть эта цель тоже не достигнута.

Последняя цель заключалось в том, чтобы продемонстрировать, что этот президент — реформатор, что у него более либеральный подход, что он будет не на словах, а на деле устанавливать какие-то демократические процедуры. На примере трех правовых нововведений — это законопроект «О мирных собраниях», декриминализации клеветы и изменения в статью 174 о возбуждении розни. Эти фишки выкинули, чтобы продемонстрировать реформаторские намерения президента в сторону реальной, а не абстрактной демократии. Получается, что этого не происходит. И то, что этого не происходит, ставит под сомнение, что он действительно это хотел делать и собирается по демократическому пути развиваться. Это сигнал обществу, что ничего не меняется. Мы чуть-чуть что-то декоративно и косметически поправим. Поэтому ни одна из этих целей не достигается. Раз они не достигаются, то зачем это нужно? Не рассматривать этот законопроект, не принимать его до конца ЧП, отправить на международную экспертизу. Она сразу покажет, что не так, где проблемы. И там уже готовить нормальный закон в соответствии с международными стандартами, а не то, как это у нас представляют. Это совсем не концептуально новый закон. Поэтому — вернуться в исходное положение и пытаться что-то нормальное делать. Честно говоря, я спокойно отношусь к тому, что он может быть принят. Как и многие другие законы... Был принят в свое время закон «О профсоюзах» из-за которого у нас сейчас проблемы, закон 2011 года о «Религиозных объединениях», который подвергался жесточайшей критике... Ну хорошо, вы примите его с противоречащим международному праву законодательством... Отменять все равно придется. Дальше будет еще какое-то время пересидеть. Будут продолжать создаваться очаги напряжения. Зачем это надо? Не знаю. Надеются, что пронесет где-то, а пока нам главное, что мы что-то делаем. Но так не получится. Это не будет восприниматься обществом и всё.

Рекомендовано для вас