10837
15 марта 2021
Наргис Касенова, специально для Vласти

Какой будет политика США в Центральной Азии при администрации Байдена?

Посол Джордж Крол не ждет кардинальных изменений, но рассчитывает на большее внимание к региону

Какой будет политика США в Центральной Азии при администрации Байдена?

Соединенные Штаты сделали важный вклад в становление независимости центрально-азиатских государств, пожалуй, самый большой из всех держав, серьезно вовлеченных в дела региона. Спустя тридцать лет после обретения странами Центральной Азии независимости, как США, так и регион находятся в новых обстоятельствах и стоят перед новыми вызовами. Формирующаяся внешнеполитическая команда президента Джо Байдена начала обозначать свою повестку. Каковы место и роль Центральной Азии в этой повестке?

Наргис Касенова, руководитель программы по Центральной Азии Дэвис-центра российских и евразийских исследований (Гарвардский университет) побеседовала с послом Джорджем Кролом, ветераном американской внешней политики на постсоветском пространстве, занимавшим такие ключевые посты как заместитель помощника госсекретаря США, ответственный за Центральную Азию (2008-2010), посол в Узбекистане (2011-2014) и посол в Казахстане (2015-2018).

Администрация Байдена формирует свою внешнеполитическую команду и формулирует приоритеты. Что мы знаем или можем предположить о политике США в Центральной Азии? Давайте начнем с общей картины - приоритеты внешней политики США, как их недавно обрисовал госсекретарь Блинкен… Что актуально для Центральной Азии?

Во-первых, как и в случае с предыдущими администрациями США, я не думаю, что администрация Байдена сделает Центральную Азию одним из основных приоритетов внешней политики и не предвижу кардинальных изменений нынешней политики США в регионе. Госсекретарь Блинкен указал, что главные внешнеполитические усилия администрации Байдена будут заключаться в восстановлении партнерских отношений Америки с союзниками, решении проблемы Китая как главного конкурента Америки и решении проблемы глобального изменения климата. Последние два направления могут иметь некоторое отношение к Центральной Азии, где администрация Байдена может меньше приветствовать такие действия Китая, как инициатива «Один пояс, один путь», в отличие от администрации Обамы, и, возможно, снизит поддержку разработки углеводородных ресурсов в регионе. Госсекретарь Блинкен также подчеркнул, что администрация Байдена поставит права человека и ценности в центр своей внешней политики, а также будет стремиться сделать эту политику более актуальной и поддерживающей американский средний класс и экономику США, но я не думаю, что это предвещает серьезные изменения в отношениях Америки с Центральной Азией, то есть, будет продолжение, а не расширение усилий по поощрению стран Центральной Азии к развитию верховенства закона, демократии и уважения прав человека своих граждан.

Посол Джордж Крол, скрин видео

О чем говорят нам номинации внешнеполитической команды?

Хотя госсекретарь Блинкен и его команда в Госдепартаменте, а также советник по национальной безопасности Салливан и его команда более опытны в отношениях с европейскими союзниками, администрация, похоже, также старается привлечь профессиональных дипломатов и людей с глубоким региональным опытом, чтобы помочь восстановить партнерские отношения и возродить традиционную американскую дипломатию в других регионах мира, таких как Ближний Восток, Азия и т. д. Я подозреваю, что тот, кто станет помощником Госсекретаря по делам Южной и Центральной Азии, вероятно, больше сосредоточится на Южной Азии, а не Центральной Азии, как и их предшественники. В Совете национальной безопасности ответственность за дела Центральной Азии больше не совмещается с делами Южной Азии, а снова находятся в одном пакете с делами России, как это было в администрации Обамы. Тем не менее, я сомневаюсь, что это изменит подход США к Центральной Азии, который оставался более или менее неизменным на протяжении последних 30 лет. Эта политика, вероятно, в значительной степени будет следовать той политике, которую госсекретарь Блинкен обрисовал в своем выступлении в 2015 году в Брукингском институте, будучи заместителем Госсекретаря, хотя я подозреваю, что администрация Байдена, как и все ее предшественники, проведет обзор политики в отношении всех регионов мира, включая Центральную Азию. Но я сомневаюсь, что этот обзор приведет к чему-то большему, чем переупаковка, корректировка и изменение порядка устоявшейся политики в отношении Центральной Азии.

Новый госсекретарь США Энтони Блинкен, фото ТАСС

Насколько мы можем ожидать преемственности или изменений в политике, подходах и инструментах?

В отличие от предыдущей администрации, новая администрация утверждает, что будет стремиться решать мировые проблемы, руководствуясь партнерскими отношениями, а не выступая в роли единственной сверхдержавы. Я подозреваю, что это будет означать возвращение к большему количеству консультаций с союзниками и поиску партнеров, а также к проведению внешней политики посредством традиционных дипломатических обменов, а не через Twitter или телефонные звонки и встречи без бюрократической подготовки и участия. Предыдущий президент не доверял профессиональной внешнеполитической бюрократии, и она не доверяла ему. Политика возвращается к своей традиционной форме и содержанию до президента Трампа и, вероятно, будет казаться менее напыщенной и конфронтационной, за исключением, возможно, России и Китая. Важно отметить, что политики в администрации Байдена, включая профессиональных дипломатов, глубоко верят в превосходство, исключительность и незаменимость Америки в мире, и они думают, что остальной мир хочет и нуждается в американском лидерстве. Они считают, что отказ от руководства будет безответственным и пагубным для собственных интересов Америки. Я не уверен, что остальной мир хочет американского лидерства, в таком виде как США практиковали его в прошлом, еще до администрации Трампа. Они хотят американского партнерства. При таком укоренившемся мышлении о превосходстве Америки будет интересно посмотреть, продемонстрирует ли администрация Байдена истинное партнерство на практике, а не на словах. Будут ли они готовы разрабатывать и корректировать политику, основываясь на советах и интересах партнеров, вместо бескомпромиссного максималистского подхода как к союзникам, так и к конкурентам? Также кажется, что администрация Байдена, как и предыдущие администрации, продолжит полагаться на санкции как на ключевой инструмент политики, независимо от их реальной эффективности в изменении поведения других государств и государственных акторов.

Санкции часто политически целесообразны, но их эффективность спорна.

Что касается структуры официальных отношений администрации Байдена с Центральной Азией, я бы ожидал, что администрация сохранит формат ежегодных встреч на уровне министров C5 + 1, хотя я сомневаюсь, что мы увидим резкое расширение американского участия на высоком уровне в регионе, который Вашингтон, вероятно, продолжит считать второстепенным по отношению к своим интересам, хотя они и не будут говорить об этом публично.

Видим ли мы какие-либо конфигурации в том, как Центральная Азия обрамляет эту общую картину внешней политики США?

Как я только что отметил, политики США в целом рассматривают Центральную Азию как периферию американской политики в отношении таких приоритетов, как стабилизация Афганистана и противодействие предполагаемым усилиям России, а теперь и Китая по доминированию над своими соседями, а также в общих усилиях по продвижению демократии, прав человека и правления. права во всем мире. Я не вижу, чтобы эта конфигурация существенно изменилась при администрации Байдена.

С момента обретения независимости странами Центральной Азии США инвестировали в развитие и укрепление связей региона с Европой и евроатлантическим сообществом. Что в связи с этим происходит? Что мы можем ожидать?

Предыдущие администрации США пытались поощрять и создавать большую взаимосвязь как между самим центрально-азиатскими государствами, так и с внешним миром, но меньше в сторону Европы и США и больше к Афганистану, Южной Азии и непосредственно через Каспийское море. Также имелся подтекст, что государствам Центральной Азии необходимо диверсифицировать связи, чтобы повысить свою независимость от подавляющего российского влияния. Для достижения этой цели США поддерживали различные проекты, представляющие “алфавитный суп” аббревиатур - TIFA, TAPI, CASA 1000, NSR (Новый Шелковый путь) и CAREC. Были некоторые подвижки и подписаны соглашения, но, откровенно говоря, ни одна из этих схем не была полностью реализована. Я ожидаю, что администрация Байдена будет продолжать настаивать на этой взаимосвязанности и этих проектах политически и с партнерами, но, вероятно, без существенной прямой финансовой поддержки. Государства Центральной Азии на словах поддерживают взаимосвязанность, и кажется, что Узбекистан сейчас делает серьезный рывок, чтобы возглавить эти усилия, но сами страны до сих пор не устранили основные барьеры между собой. Ослабление напряженности США в отношениях с Ираном может ускорить установление сообщения между Центральной Азией и Ираном и через иранские порты с остальным миром. Как я упоминал ранее, администрация Байдена, вероятно, будет в меньшей степени поддерживать инициативу Китая «Один пояс, один путь» и будет поощрять Центральную Азию диверсифицировать свои связи, не подпадая под китайское господство, аналогично подходу, направленному на пресечение господства России.

Празднование Дня независимости США в Астане, 4 июля 2016 года. Тогдашний посол США в Казахстане Джордж Крол и тогдашний министр энергетики Канат Бозумбаев. Фото посольства США

Вы внимательно наблюдали, как регион Центральной Азии развивался за три десятилетия независимости. На ваш взгляд, как Центральная Азия сравнивается с другими регионами бывшего Советского Союза? В каких областях он смог раскрыть свой потенциал, а в каких - не так сильно?

По сравнению с Россией, Украиной, Беларусью и Кавказом за последние 30 лет Центральная Азия меньше изменилась экономически и политически. С экономической точки зрения, регион обладает относительно богатыми ресурсами и растущей численностью населения, но правящие элиты на практике не проявляет особой готовности изменить свою в основном протекционистскую политику погашения ренты и позволить частным предпринимателям и конкурентным рынкам процветать. Развитие малого и среднего бизнеса имеет большой потенциал для расширения экономики и возможностей трудоустройства, особенно в сельском хозяйстве, где существует потенциально большой рынок для продуктов из Центральной Азии в Китае, Южной Азии и странах Персидского залива, а также в России и Европе. Но самым большим препятствием, похоже, является нежелание правительства ослабить олигархический контроль над экономикой и предоставить предпринимателям и рынкам больше свободы для работы. Даже в Казахстане, лидеры которого заявляют о своей риторической приверженности рыночным принципам, все еще существует слишком сильный государственный контроль над экономическими решениями, что отражает сохраняющийся отпечаток советской экономической практики и менталитета. Возможно, что государства Центральной Азии также меньше изменились по сравнению с другими бывшими советскими республиками, которые предоставили больший, хотя и ограниченный, простор для плюрализма и относительно более свободное выражение мнения общественности.

В Центральной Азии Казахстан, Кыргызстан, а теперь и Узбекистан предоставили более широкий простор для выражения мнений, но не до такой степени, чтобы позволить бросить вызов существующему руководству и государственным структурам.

Учитывая Ваш опыт работы в качестве посла США в Узбекистане и Казахстане, двух самых больших республиках Центральной Азии, наиболее ответственных за благополучие и взаимосвязанность региона, что бы вы посоветовали, как лучше всего продвигать эту взаимосвязанность и общее благополучие?

Похоже, что и Узбекистан, и Казахстан работают вместе, чтобы развивать более тесные связи и сотрудничество, прежде всего, между собой во многих сферах, таких как торговля, туризм, рабочие-мигранты и усилия по устранению общих угроз безопасности. Я ожидаю, что следующим шагом со временем будет расширение этой динамики, чтобы включить другие граничащие с ней государства Центральной Азии. Ни одно из государств не хочет, чтобы их соседи доминировали или контролировали их, хотя они могут видеть выгоды для себя в снижении торговых барьеров и возрождении транспорта, людей с людьми и других связей. Я не решаюсь использовать слово интеграция, потому что у многих жителей Центральной Азии эта терминология вызывает в воображении негативное отношение к советскому прошлому региона. Сами государства различаются по своему руководству, экономике и политике, и им потребуется время и терпение, чтобы наладить подлинное региональное сотрудничество.

Такие шаги, как разрешение гражданам на более свободное передвижение через границы и поощрение более тесных контактов между людьми и во всем спектре обществ, могут помочь наладить региональные связи и, возможно, совместную политику.

Как Вы относитесь к развитию различных коридоров, соединяющих Центральную Азию с другими регионами?

До сих пор транспортные коридоры в основном способствовали транзиту товаров из таких стран, как Китай, через Центральную Азию на рынки за пределами Центральной Азии. Энергетические коридоры доставляют углеводородные ресурсы из Центральной Азии на рынки, в то время как электроэнергия, производимая в Центральной Азии, теперь достигает потребителей за пределами Центральной Азии. Страны Центральной Азии пытаются диверсифицировать не только свои торговые коридоры, но и свою экономику, чтобы производить больше товаров, а не только сырья для экспорта на рынки. Диверсифицированная свежая сельскохозяйственная продукция имеет потенциально прибыльные рынки в регионе Персидского залива и в Китае, а не только в России, как в прошлом. Снижение затрат и увеличение скорости транспортного сообщения будет ключевым фактором для повышения конкурентоспособности экономики и товаров Центральной Азии на мировом рынке и повышения их привлекательности для инвесторов.

Внешняя политика США имеет сильный нормативный аспект, и администрация Байдена, похоже, серьезно относится к демократии и продвижению прав человека. Государства Центральной Азии не имеют особенно хороших результатов в этой области, но также не полностью следуют примеру своих крупных авторитарных соседей. Жители Центральной Азии заинтересованы в хороших отношениях и сотрудничестве с Западом. В этих условиях какая нормативная повестка дня осуществима в регионе?

США и страны ЕС давно сделали такие нормативные вопросы, как уважение прав человека, построение более демократических политических институтов и соблюдение принципа верховенства беспристрастного закона, ключевыми элементами своей внешней политики в Центральной Азии, по крайней мере, на словах. Как я уже отмечал, администрация Байдена заявила, что эти вопросы будут в центре американской внешней политики. Сами правительства Центральной Азии также заявляют, что разделяют эти ценности и стремятся их претворять в жизнь. Но, как мы видим даже в Америке, нормативные ценности трудно претворить в жизнь. Столь же сложно применять их на практике во внешней политике, где они часто вступают в противоречие с другими насущными интересами.

Стремление к достижению амбициозных нормативных целей было долгой, неоднозначной и продолжающейся историей всех обществ, включая США.

Не существует единого проекта или волшебного подхода для достижения этих целей. Это также во многом и, возможно, в конечном итоге зависит от внутренней социальной, культурной, политической, экономической и личностной динамики в каждом обществе, а не столько от внешних «экспертов», хотя внешние влияния действительно имеют последствия. Это относится как к странам Центральной Азии, так и к США. Важно понимать сложную динамику в каждой стране. Общества в Центральной Азии меняются, но трудно сказать, как эти изменения повлияют на нормативные аспекты в них. Последовательное терпеливое поощрение уважения к основным правам человека важно, но я думаю, что необходимо провести тщательный реалистичный пересмотр инструментов и политики, которые, как правило, используются за пределами государства для поощрения нормативных изменений в другом обществе.

Какие возможности и проблемы требуют большего внимания со стороны политиков США, с Вашей точки зрения?

Как я указывал в предыдущих ответах, ключевая задача и возможность, стоящая перед политиками США, - это пересмотреть и, возможно, подумать и по-новому взглянуть на мир и роль Америки в нем. Для этого потребуется нечто большее, чем риторические красоты и переработанные речи, но и некоторые трудные практические решения, основанные на реалистичных оценках границ и потенциала американской мощи и влияния в различных регионах мира. Будет трудно, а может быть, и невозможно изменить образ мышления, операционную систему, если хотите, морального, военного и политического превосходства, которым руководствуется большинство иностранных политиков и дипломатов США, тем более что у них обычно мало времени для таких серьезных размышлений и корректировок, когда они реагируют на повседневные и давние кризисы и проблемы в мире. Но сейчас самое подходящее время, чтобы начать чаще поднимать на сессиях по выработке политики критические вопросы о предположениях и быть честным в отношении приоритетов, возможностей и последствий. Я должен признать, что после 36 лет работы профессиональным дипломатом у меня больше вопросов, чем ответов.