14883
23 марта 2022
Димаш Альжанов, политолог

Что означают реформы Токаева?

Их реализация вряд ли приведет к масштабной политической модернизации Казахстана

Что означают реформы Токаева?

На обращение Касым-Жомарта Токаева перед палатами парламента казахстанцы возлагали большие ожидания, рассчитывая, что он обозначит новый курс и откажется от политического наследия Назарбаева.

Несмотря на критику Токаевым политической системы за сверхконцентрацию полномочий президента и намерение окончательно перейти к президентской республике с сильным Парламентом, предлагаемые им реформы можно назвать поверхностными. Под громкими заявлениями президента не было соответствующего политического содержания, которые в корне бы меняли авторитарную систему, построенную Назарбаевым.

Переход от суперпрезидентской формы правления к президентской республике с сильным парламентом

Конституция 1995 года закрепляет в Казахстане полупрезидентскую форму правления по модели «президент-премьер», когда правительство коллективно подотчетно в большей степени президенту и не может быть смещено парламентом. Более того, в казахстанской версии полупрезидентской формы правления президент имеет очень большие полномочия и играет решающую роль в формировании правительства, а также обладает правом вето в законотворчестве. Может по своему усмотрению распустить парламент.

В чисто президентских республиках, всенародно избранный президент является главой государства и одновременно возглавляет правительство. По примеру США и латиноамериканских демократий (например, Аргентина, Бразилия, Чили и т. д.), президент возглавляет исполнительную власть и несет прямую ответственность за решения правительства, так как должность премьер-министра отсутствует.

Что касается «сильного парламента», то при действующей полупрезидентской форме правления, это должно означать переход к модели «премьер-президент». Когда правительство формируется и несет ответственность перед парламентом, а президент теряет право произвольно распускать парламент. К примеру, так была усилена Верховная Рада Украины после конституционной реформы 2014 года.

Поэтому, когда Токаев говорит о переходе к президентской республике с сильным парламентом, то его заявление не соответствуют действительности.

Запрет президенту, членам Центральной избирательной комиссии, Счетного комитета, Конституционного совета состоять в партии на период исполнения обязанностей

Норма, запрещающая президенту состоять или возглавлять партию, действовала в законе о политических партиях до 2002 года. Однако, как мы помним, это не помешало Назарбаеву укреплять свою власть, опираясь при этом на лояльную партию ПНЕК и позже Отан, в которых он до 2002 года формально председателем не был.

Обладая слишком большими полномочиями, президент может единолично, без участия и согласия партии, распределять ресурсы и должности. Партия в данном случае выступает как «пустая оболочка», формирующая лояльную базу президента в парламенте и маслихатах. Следовательно, даже без формального председательства в партии, к примеру как Владимир Путин в «Единой России», Токаев может спокойно использовать всю полноту президентской власти.

Далее следует запрет составу ЦИК состоять в партии. Этот шаг в верном направлении, однако не является достаточным, чтобы профессионализировать ЦИК и сделать его нейтральным ко всем участникам выборов. Сейчас большинство действующих членов ЦИК - выходцы из партии «Аманат» (бывшая «Нур Отан»), работали на госслужбе, включая администрацию президента и акиматы. Т.е. они уже имеют устойчивые связи с политическим руководством. Предлагаемое президентом нововведение не решает основную проблему, а именно - зависимость председателя и двух членов комиссии от президента через механизм прямого назначения. При этом остальные четыре члена ЦИК назначаются по два от каждой палаты парламента, где подавляющее большинство депутатов представляет партию «Аманат».

То же относится к Конституционному совету и Счетной палате: если не будет изменен механизм назначения и подотчетности этих органов обществу, то правомерный запрет на аффилированность с партией отдельных категорий госслужащих окажется формальной и изолированной мерой, которая на практике не будет иметь должного результата.

Фото Алмаса Кайсара

Законодательный запрет акимам и их заместителям занимать должности в филиалах партии

В целом сращивание партии «Нур Отан» с государством и в особенности с исполнительными органами власти связано с одной стороны с монополией на власть одной партии, а с другой – с отсутствием надзора за деятельностью назначенных президентом акимов со стороны общества и маслихатов.

В демократических странах акимы избираются и при этом могут быть как беспартийными, так и членами или лидерами политических партий. При наличии политической конкуренции и надзора за их деятельностью со стороны представительных органов (маслихатов), любые злоупотребления, связанные использованием общественных ресурсов в интересах партии наказываются.

Поэтому, вместо запрета акимам представлять партии, правильней было бы их перевести из категории назначаемых госслужащих в избираемые должностные лица (ввести выборность акимов) и одновременно регламентировать поведение госслужащих через новый закон о публичной (государственной) службе.

Запрет для родственников президента занимать государственные должности

Система зависимых отношений – патрон-клиент выстраивается за счет способности президента распределять ресурсы и должности. Законодательно можно лишить президента возможности назначать родственников на должности, но это не препятствует президенту опираться на своих ставленников и назначенцев. Более того, отсутствие родственников в госаппарате и на высоких должностях не означает, что властью не будут злоупотреблять назначаемые президентом чиновники.

В этом случае предлагаемая президентом Токаевым мера не является полноценным механизмом, который позволит бороться с коррупцией и злоупотреблениями, а также эффективно выявлять конфликты интересов. По своему содержанию это не более чем популизм.

Фото Жанары Каримовой

Сокращение чрезмерных президентских полномочий по отмене актов акимов областей, городов республиканского значения и отказ от права снимать с должности районных и сельских акимов

Эти меры не направлены на сокращение «чрезмерных» полномочий, как утверждает президент.

Во-первых, президент оставляет за собой право назначать и снимать с должности акимов области и городов республиканского значения. Соответственно, лишает их независимости и возможности самостоятельно, без оглядки на руководство, принимать решения. Поэтому формальный отказ президента от полномочий отменять акты акимов не решает проблему зависимости последних от назначаемого лица. К тому же акты акимов может отменить назначаемый президентом Генеральный прокурор.

Во-вторых, что касается отказа от полномочий освобождать от должности нижестоящих районных и сельских акимов. В этом случае за назначаемыми президентом областными акимами остается право освобождать от должности районных акимов, а за районными - через маслихат - сельских акимов. Как мы видим, «чрезмерные» полномочия, от которых предлагает отказаться Токаев, не являются существенными и не изменят иерархическую систему зависимости местных исполнительных органов от президента.

Новый порядок формирования парламента

Токаев предлагает изменить порядок формирования парламента, но при этом не меняет порядок формирования ЦИК и нижестоящих комиссий, которые отвечают за регистрацию кандидатов и подсчет голосов. А без комплексных изменений нет гарантии, что выборы будут честными.

Что касается предложений Токаева, то президент сокращает свою квоту назначаемых им сенаторов с 15 до 10, только теперь 5 из них будут выдвигаться от контролируемой им Ассамблеи народа Казахстана. Другая часть сенаторов «избирается» маслихатами, которые состоят на 82,7% из депутатов «Аманат» и к тому же находятся в зависимости от назначаемых президентов акимов. Сохранив двухпалатный парламент, Токаев фактически сохранил и контроль над принимаемыми парламентом законами. Только теперь через одобрение или не одобрение сената, без прямых полномочий последнего корректировать законопроекты.

Говоря о мажилисе, то сократив его состав до 98 депутатов, Токаев только ухудшил положение с представительством. Меньшее количество депутатов позволит избрать в будущем более контролируемый парламент. Хитрость заключается в том, что при применении смешанной избирательной системы, где 68 депутатов будут избираться по списку через единый округ, а 30 депутатов по одномандатным округам большого размера, создает преимущества Токаеву и партии «Аманат».

Фото с сайта парламента

Так, в условиях несвободных выборов, при малом количестве разыгрываемых мест пропорционально, увеличивается контроль властей над результатом голосования. Обществу и оппозиции из-за дизайна избирательной системы будет крайне сложно мобилизовать протестное голосование. Более того, смешанная система в переходных странах препятствует формированию сильных парламентских партий и открывает возможности для всевластного президента договариваться с мажоритарными депутатами по отдельности, тем самым сохраняя контроль над ними.

Усиление полномочий парламента

Предложения президента Токаева об усилении парламента фактически таковыми не являются.

В частности, Токаев предложил: «усилить парламентский контроль за качеством исполнения республиканского бюджета. Для этого предлагаю преобразовать Счетный комитет в Высшую аудиторскую палату, председатель которой должен два раза в год отчитываться перед депутатами нижней палаты. Это позволит еще более повысить статус Мажилиса».

Чтобы парламентский контроль был сильным по примеру представительных демократий, парламент должен быть независимым законодательным органом, который полностью формирует/утверждает правительство и предлагаемый им бюджет. После утверждения бюджета парламент через свои комитеты и органы при нем (Счетная палата) осуществляет детальный надзор за бюджетом и его исполнением.

В этом отношении предложение Токаева об усилении парламентского контроля за качеством исполнения бюджета не содержит конкретики и не может трактоваться как усиление парламента. Сперва необходимо предпринять шаги для расширения полномочий парламента и усиления его независимости через конституционную реформу. Поскольку эффективный финансово-бюджетный надзор за исполнительной властью может базироваться только на независимом парламенте.

Электронное, досрочное, дистанционное, многодневное голосование

Реализация этих предложений президента Токаева может значительно усугубить и без того плохую ситуация с выборами в Казахстане.

Полагаю, это предложение базируется на опыте России и Беларуси (последний референдум). Когда через электронное и многодневное голосование «Единая Россия» на думских выборах, а Лукашенко на референдуме гарантировали себе необходимый результат. При таком подходе на нет сводятся все формы мобилизации избирателей, для голосования против партии или кандидата от власти. Более того, становится полностью неэффективным независимое наблюдение на участках из-за невозможности наблюдать на участках в ночное время в ходе многодневного голосования.

Президент вносит на альтернативной основе не менее двух кандидатур на должности акимов областей и городов республиканского значения. В то же время за главой государства сохраняется право освобождения от должностей руководителей регионов без консультаций с маслихатами

Система прямого назначения акимов областей и городов республиканского значения (Алматы, Астана, Шымкент) остается, только теперь для видимости выбора от президента будут предложены две кандидатуры. Такой подход и близко не соответствует непрямым выборами глав областей, которые предлагали независимые эксперты.

Непрямые выборы областных акимов, это когда политически обособленный маслихат сам, без представления президента выбирает акимов из числа кандидатов, выдвигаемых внутри маслихата. Обязательным условием для стабильности такой системы непрямых выборов должно быть лишение президента полномочий снимать избираемых областных акимов с должности.

Фото Алмаса Кайсара

Упрощение процедуры регистрации партий

Снижение регистрационных требований для политических партий до 5000 членов, при распределении по 200 членов от каждой области и города республиканского значения и инициативная группы в 700 человек от 2/3 областей, хоть и является послаблением, но не облегчает регистрацию партий существенно.

Помимо высокого порога для регистрации партий, основная проблема действующего закона заключается в наличии административных преград, которые вводят три стадии регистрации. Сперва организационного комитета, потом учредительного съезда и подачи документов на регистрацию, и после получения государственной регистрации партия обязана пройти учетную регистрацию филиалов. Таким образом, процедура регистрации партий создает множество возможностей для министерства юстиции затянуть регистрацию на неопределенное время или вовсе отказать в ней, используя в том числе нормы закона об общественных объединениях.

Более того, требование по обязательному региональному представительству партий с регистрацией филиалов повышает затраты на создание и содержание партий. Такой подход изначально предполагает, что партии будут скорее всего создаваться сверху или со стороны финансово обеспеченных групп. Что в свою очередь исключает обычных граждан из числа возможных учредителей партий.

Жанболат Мамай, лидер Демпартии, которая пытается пройти регистрацию с 2019 года. Фото Данияра Мусирова

Учреждение Конституционного суда и расширение сферы применения суда присяжных

Восстановление Конституционного суда - решение верное. Однако, без независимости судебной власти, это является полумерой, которая на практике не обеспечит справедливого правосудия и соблюдения прав и свобод граждан. Высший судебный совет, который со слов Токаева «обеспечивает конституционные полномочия Президента по формированию судов, гарантирует независимость и неприкосновенность судей» должен быть полностью автономным органом по формированию судебной власти, иначе невозможно будет гарантировать независимость судебной власти.

Суд присяжных в Казахстане использует смешанную коллегию и этот подход регулярно подвергается критике, ввиду потенциальных рисков и обнародованных фактов оказания профессиональными судьями давления на коллегию присяжных заседателей. На сегодня законодательство и правоприменительная практика Казахстана не имеют ограничительных мер, противодействующих оказанию давления на присяжных со стороны председательствующего судьи.

Поэтому расширение сферы применения суда присяжных не гарантирует справедливого правосудия. Нужна полноценная реформа с отделением судебной власти от президента и переходом к классической модели суда присяжных.

В рамках совершенствования административно-территориального устройства образование трех новых областей

Несомненно, административно-территориальное деление страны требует глубокой реформы. Однако, почему эту реформу начали с уровня областей и полностью игнорируют другие уровни субнационального правительства? На каких количественных и качественных данных основано такое решение?

Ведь созданием трех новых областей фундаментальная проблемы неэффективного администрирования территорий не решается. Помимо больших по территории областей, самыми проблемными остаются второй и третий уровни административно-территориального деления страны, где второй уровень (районов) себя изжил и требует упразднения, а третий (сельские округа) не может стать эффективной основой для системы самоуправления и требует реорганизации, с последующей передачей полномочий и ресурсов.

Если и принимать решение о создании новых областей, оно должно быть частью большой стратегии по эффективной реорганизации административно-территориального деления страны с учетом интересов населения и нижестоящих уровней субнационального правительства. Все это должно быть частью большой реформы, включающей направления по политической и фискальной децентрализации страны.

Насколько известно, такого рода публичные документы со стороны правительства не разрабатывались и не публиковались. И если за решением разделить области стоит единовременная политическая выгода (распределение ресурсов), то это печальный итог.

Децентрализация местного самоуправления

Для того чтобы местное самоуправление появилось, нужна политическая децентрализация, распределение уровней власти и полномочий и закрепление соответствующих положений в Конституции (о чем говорит Европейская хартия местного самоуправления). Должно быть указано, что центральное правительство не вмешивается в дела местных избираемых населением органов самоуправления (муниципальных образований).

На базе действующей Конституции с сильной президентской вертикалью, с назначаемыми и зависимыми от президента акимами невозможно создать систему местного самоуправления. К тому же для ее эффективного внедрения нет необходимой системы административно-территориального деления. Поэтому, наряду с созданием трех областей необходимо было пересмотреть административную и территориальную организацию нижестоящих уровней субнационального правительства.

Сама по себе ратификация Европейской хартии местного самоуправления – решение верное, но оно не означает, что внутреннее законодательство Казахстана и соответствующая практика будут обязательно приведены в соответствии с положениями Хартии.