19911
23 февраля 2021
Urban Forum Kazakhstan, фотография Жанары Каримовой

«В генплане Алматы не прослеживается четкая связка между транспортным планированием и планированием плотности»

Интервью со специалистом по городской регенерации муниципалитета района Энфилд, Лондон

«В генплане Алматы не прослеживается четкая связка между транспортным планированием и планированием плотности»

Мади Мухаметалиев, специалист по городской регенерации муниципалитета района Энфилд, Лондон, рассказывает о том, как в Англии ведут «уплотнительную застройку» и вовлекают горожан в обсуждение планов развития города. Казахстанец Мади Мухаметалиев поступил на магистратуру университета UCL в 2018 году по специальности градостроение, в 2019 году окончил и её и нашел вакансию в муниципалитете. До этого он работал консультантом по финансовым сделкам и стратегии, проектному финансированию.

UFK: Сейчас идут общественные обсуждения проекта корректировок генплана Алматы. Следите ли вы за ними?

М.М.: На прошлой неделе посмотрел несколько секций, основные карты, фокусировался на социально-экономической части. Мне было интересно увидеть объемы строительства, плотность жилой и нежилой застройки, прогноз по плотности населения. Для меня это ключевые параметры. Во многих новых районах, кроме центра, планируется преимущественно многоэтажная застройка – выше 9 этажей, при этом плотность населения за счет этого достигается не всегда высокая.

UFK: При этом, многие жители у нас выступают против повышения плотности. Конечно, здесь имеет место и недостаточное понимание терминологии, и практика точечных вставок на участках внутри дворов или вплотную к жилым домам. Технически это повышает плотность, но, по сути не добавляет ценности городской среде. В урбанистических терминах повышение плотности – это не механическая застройка квадратными метрами жилья, не так ли?

М.М: В предыдущей версии пространственной стратегии Лондона (План Лондона) была рекомендация о том, что определенному уровню плотности населения должен соответствовать определенный уровень транспортной доступности. Это было необязательной нормой, но его настоятельно рекомендовали и учитывали при принятии решений градостроительные комитеты. В новой версии стратегии эту рекомендацию убрали, но сам принцип транзитно-ориентированного развития сохранен, просто сейчас больше акцент делается на учет контекста в каждом отдельном случае, анализ ситуации, дизайн самого проекта.

UFK: Какие ограничения есть по этажности, плотности в Лондоне? Как принимаются эти решения – привязаны ли они к инфраструктуре или есть лимиты уплотнения и высотности?

М.М.: Ограничения есть, но они не всегда выражены в цифрах и нормативах. В Англии система во многом построена на интерпретациях. Декларируются определенные принципы, после чего на уровне города, каждого района и администрации они интерпретируются в местном контексте. Например, есть требование, что массивность новых зданий не должна резко контрастировать с окружающей сложившейся средой, и в большинстве случаев это требование соблюдается. Бывают исключения, например, если в районе планируется комплексная реновация.

Нельзя без веского обоснования построить многоэтажный дом, если рядом стоят двухэтажные дома – между ними должна быть какая-то градация этажности.

Также есть требования к тому, как посажены здания в плане – то есть, их планировка и ориентация должны формировать четкую сеть улиц и кварталов, максимизировать уличную активность, безопасность, и протяженность активных фасадов. На практике это значит, что они часто выстроены по периметру квартала и активируют улицы, предоставляя помещения пригодные для коммерческого использования на первых этажах. Все эти требования излагаются в разных стратегических документах на уровне города и района. В каком-нибудь округе на местном уровне может быть разработан дизайн-код, например. Муниципалитеты не оказывают прямое влияние на то, что будут в городе строить. Однако все перечисленные вещи учитываются при принятии решений – девелопер должен обосновать свой проект, планировщики должны сопоставить его с требованиями и нормативами.

UFK: Как проходит презентация проектов общественности?

М.М.: Проект согласуется практически со всеми: организуются общественные слушания, воркшопы с основными стейкхолдерами – скажем, с коммунальными службами, крупными бизнесами и т.д. К работе подключаются независимые эксперты и целые организации. Этот процесс может занимать полгода-год. Разрешение на строительство может быть выдано с условиями – то есть, оно может быть пересмотрено в зависимости от того, выполняются ли согласованные условия – например, по проценту доступного жилья, разбивке парка или сквера и т.д. В Лондоне очень важно взаимодействие с местными сообществами, бизнесами, коммунальными службами. Без этого разрешение на крупный проект получить сложно. В целом, выстроена целая система сдержек и противовесов, позволяющих в итоге принять взвешенное решение, которое устраивает всех в той или иной мере. Это работает в условиях демократии.

UFK: Что делать, если часть жителей категорически против строительства чего бы то ни было нового рядом с их домом? Как разрешаются эти споры?

М.M.: Решение принимается комплексно. Мнение соседей – это одно, стратегическая потребность города – это второе, возможность реализовать этот проект – третье и так далее. На основе всех этих факторов планировщики выносят решение. Оно также зависит от того, где находится объект – возможно, он лежит в какой-то приоритетной зоне, где необходимо строить больше жилья или больше деловой инфраструктуры. В конечном счете, ответственность за принятие решения лежит на местном градостроительном комитете. Он также требует от девелоперов, чтобы те организовали все стадии обсуждений должным образом, следит за тем, насколько качественно были проведены консультации, были ли выполнены все процедуры.

UFK: Вы сказали про имеющиеся приоритеты для районов – уточните, как они принимаются и что это дает?

М.М.: Мэрия Лондона на уровне города определяет потребности, и, в зависимости от этого смотрит, где их можно удовлетворить, чтобы в наименьшей степени потревожить существующую историческую застройку, избежать выселения людей из их домов и так далее, но при этом не потерять полностью промышленные зоны, которые создают для города рабочие места и важны для его экономики. Выбор зон также связан с транспортной стратегией города. Приоритетные зоны часто расположены вдоль строящихся или запланированных линий скоростного транспорта (например, метро).

Так определяются зоны, где удобнее строить повышенные объемы жилья и деловой инфраструктуры. У каждой зоны есть свой планировочный документ, в котором согласуются стратегические цели города с локальными целями и правилами застройки района. При принятии решений в этих зонах в учет принимается не только текущий, но и будущий их контекст.

Изучая материалы генплана, я увидел, что в Алматы определены 5 приоритетных зон, 4 из них – это города-спутники и один новый даунтаун – зона завода им. Кирова. Я не увидел в стратегии, будет ли разработан какой-то особый регламент для этих зон. В Лондоне отдельный пакет документов для каждой зоны разрабатывается совместно с местными властями и/или девелоперскими корпорациями. Так, например, развивается Canary Wharf, а сейчас, к востоку от него, район Royal Docks, или район Old Oak and Park Royal. Девелоперские корпорации - это что-то вроде управляющих компаний для новых районов, которые действуют в рамках стратегии, разработанной совместно с городскими и местными властями.

UFK: При разработке плана развития района или города, в Англии привлекают независимых экспертов, внешние профессионалы и институции. Как выстраивается этот процесс?

М.М.: Сейчас завершается обсуждение и разработка новой стратегии Лондона. Она идет этапами. На первом этапе она представляет собой документ-видение, обозначая главные проблемы Лондона и предложения мэра по их решению. Документ проходит через общественные обсуждения – онлайн собирается обратная связь, ведутся консультации с разными сообществами. Затем выходит первая версия стратегии, которая тоже проходит похожие консультации. Есть даже онлайн форум для обсуждения стратегии. Этот документ обсуждается инспекторами, которых назначает госсекретарь –то есть, здесь к разработке и обсуждению генплана уже подключается центральное правительство. Сам госсекретарь дает свои комментарии и указания. Вот второй год идет обмен комментариями между мэрией и госсекретарем.

Любой крупный проект по существующим правилам требуется обосновать с точки зрения устойчивого развития, влияния на окружающую среду, социальной и экономической составляющих, а поскольку у девелоперов часто внутри компаний нет такой экспертизы, они нанимают консультантов. Точно так же и муниципалитет при формировании своей местной стратегии или какого-то плана для округа, тоже может обращаться к внешним консультантам, чтобы те подготовили собственный анализ проекта или проверили обоснование девелопера. Эксперты чаще вовлечены в процесс не как отдельная сила, а как консультанты. Активистские организации тоже могут нанять своих экспертов.

При мэрии также существует дизайн-группа, состоящая из независимых экспертов и представителей профильных организаций, профессионалов в архитектуре, градостроении, урбанизме. Их цель – задавать высокие стандарты дизайна, предоставлять экспертную оценку проектов, спонсируемых или проходящих проверку мэрии, на этапе разработки, распространять лучшие практики, предоставлять необходимые навыки и тренинги, исследовательские материалы.

UFK: Получается, таким образом снижаются риски чрезмерно эмоциональных баталий и недоработок в самих стратегиях. Учитывая внешнюю экспертную оценку на этапах разработки, снижаются риски того, что их, возможно, придется переделывать, а также идет учет мнений самых разных городских групп. Это повышает эффективность всей процедуры. На какой срок разрабатывается лондонский генплан, и как долго он готовится?

М.М.: По-моему, этот план, который еще не принят, но сейчас уже завершается его одобрение, обсуждается с 2016 года. Предыдущая версия генплана довольно свежая – 2016 года. По правилам, стратегии должны пересматриваться каждые 5 лет. Они могут быть долгосрочными, на 15-20 лет, но должны при этом регулярно обновляться. По сути, это непрерывный процесс – заканчивается работа над одним генпланом и сразу начинается работа над следующим.

UFK: C какими сложностями вы сталкиваетесь при стратегическом планировании? Насколько удается реализовать все, что задумывается?

М.М.: Я в работе вовлечен лишь в локальное планирование. Из общих наблюдений, за рамками нашего проекта, могу отметить, что нередко декларируемые в градостроительной заявке пункты – например, по проценту доступного жилья – пересматриваются. Это может произойти по разным причинам: рынок поменялся, затраты были просчитаны на предварительном этапе индикативно, а когда появился конкретный подрядчик, их понадобилось пересмотреть в сторону увеличения ввиду раннее не предусмотренных факторов. Решения о существенном пересмотре условий выносит градостроительный комитет.

Могут измениться правила выдачи грантов от мэрии Лондона на доступное жилье. Скажем, градостроительная заявка подавалась при одних правилах, и застройщик рассчитывал на то, что грант покроет часть расходов, связанных с доступным жильем, а после изменения правил девелопер уже не может обеспечить этот уровень, чтобы не уйти в минус. Процесс затягивается в зависимости от того, насколько существенны изменения.

Что касается генерального планирования, поскольку я сам этим не занимаюсь, то могу лишь сказать, что зачастую принимаемые решения подвергаются общественной критике. Та же норма о доступном жилье предполагает, что цена аренды должна составлять не более 80% от рыночной, что в условиях рынка Лондона не делает ее доступной для значительной части населения. Совершенствование стратегии – это непрерывный процесс, который формирует следующую городскую стратегию.

UFK: Есть ли у вас информация о том, какой процент жилья строится по государственному заказу, а какой – частными застройщиками?

М.М.: Насколько я помню, значительная часть – около 30% – строится если не напрямую государством, то некоммерческими ассоциациями. Остальное – частное строительство. Скидки для соцжилья обеспечиваются либо за счет грантов, которые дает государство, либо за счет сверхприбылей с продаж частных квартир и частной аренды. Бывают случаи, когда по разным причинам девелопер доказывает несостоятельность проекта при наличии доступного жилья. В таком случае он может сделать платеж или оплатить инфраструктурный сбор, чтобы эти деньги потом были направлены на социальное жилье, либо на разбивку парков и скверов и развитие прочей инфраструктуры.

UFK: Что еще вы можете сказать о представленных общественности документах по генплану Алматы?

М.М.: Мне было интересно увидеть, что наибольшее строительство предлагается в районах ближе к аэропорту и в Наурызбайском районе – при том, что ни в одном из этих районов нет магистрального общественного транспорта. Понятно, что он планируется, но учитывая, какие наблюдаются задержки с развитием общественного транспорта, с таким планом застройки могу возникнуть очень серьезные проблемы.

В генплане я не увидел, чтобы в район аэропорта в принципе планировался скоростной транспорт, но при этом туда закладывается высокая плотность.

Как мне кажется, в генплане не прослеживается четкая связка между транспортным планированием и планированием плотности.

Во-вторых, это проблема экстенсивного развития территории города и правил застройки. Даже если предположить, что в пределах существующей застройки строить негде и нужно застраивать окраины многоэтажными домами, плотность населения этих районов к 2026 году прогнозируется не более 100 человек на гектар – для сравнения, в центре города 100-300 человек на гектар, но достаточно мало девятиэтажек. В Барселоне - 150 человек на гектар в среднем по городу, 300-400 человек на гектар в центральной части города при средней этажности зданий. То есть многоэтажность необязательно подразумевает высокую плотность – все зависит от правил застройки. Я думаю, в новых районах необязательно увеличивать плотность населения через увеличение этажности. Мы видим по центру города, что высокая плотность достижима без девятиэтажных зданий. Беспокоит, что уже сейчас в генплан закладывается неэффективное использование ресурса территории, что снижает экономическую активность в городе и увеличивает экологические издержки.

Кроме того, в генплане планируется нежилая застройка – коммерческие, социальные помещения вплоть до количества квадратных метров. Я не нашел в обосновании, как эти объемы строительства будут согласовываться с рынком. Есть ли доказательная база того, что будет спрос на эти площади, и каким образом привлечь нежилой функционал в новые районы, обеспечить, чтобы на местном уровне были созданы рабочие места?

Например, в том же Лондоне важный фактор – транспортная доступность. Могут использоваться расчеты, сколько людей живет в 45-минутной доступности на общественном транспорте и, в зависимости от этого, какой может быть потенциальный уровень плотности рабочих мест. Как это обосновывается у нас? Я не нашел ясного обоснования в документах генплана.

UFK: Как по-вашему, какая плотность оптимальна для Алматы в центральной части, срединной зоне и на периферии?

М.М.: Я не могу ответить на этот вопрос без предварительного анализа доказательной базы. Можно посмотреть на примеры других городов – при каком уровне плотности достижима комфортная городская среда и смешанная застройка. Центр Барселоны – 300-400 человек на гектар. Средняя плотность в Алматы – 40 человек на гектар, но нужно учесть, что в административных границах города много земель, которые не застроены, заняты зелеными территориями, экстенсивно частным сектором или промзонами. Я не знаю, какая именно плотность в центре Алматы (в районе 100-300), потому что в генплане нет более детальной градации плотности. Мне кажется, 100 человек на гектар – это тот минимум, который должен быть при планировании новых районов в границах города, из соображений экономического и экологического оптимума. Также важно, о какой плотности идет речь. 300 человек на гектар можно расселить в огороженные и окруженные парковками многоэтажки или через смежную среднеэтажную застройку – второй путь в основном предпочтительнее с точки зрения урбанизма.

UFK: А есть какой-то максимум, который переступать не следует?

М.М.: Я думаю, на отдельном участке в зависимости от контекста может быть оправдана очень высокая плотность, но если это квартал, состоящий из муравейников, то это перегруженная, непривлекательная среда.

UFK: Какие социальные и другие обязательства ставят перед застройщиками в Англии?

М.М.: При выдаче разрешений на строительство составляется дополнительный договор и, согласно секции 106 планировочного законодательства, на девелопера могут налагаться различные обязательства. Они могут касаться самого проекта или финансовых вкладов в местный бюджет на развитие инфраструктуры. Например, социальной инфраструктуры – парков и детсадов. Это могут быть обязательства по доступному жилью, или по обеспечению транспортных решений для района. Местные власти могут варьировать тарифную сетку – сколько девелопер должен заплатить в бюджет, в зависимости от расположения объекта. При строительстве в более привлекательном месте он будет платить больше.