​Почему общественный транспорт должен остаться под управлением акиматов?

Последовательность провалов

Сфера общественного транспорта в Алматы фактически находилась под управлением частных компаний более 20 лет. Акимат передал автобусные парки в рынок в начале 1990-х годов, оставив под своим контролем только трамвайно-троллейбусную систему. Местные власти заключали контракты с перевозчиками, на основании которых те получали технику и инфраструктуру в пользование, но не в собственность. «Это была попытка избавиться от головной боли, связанной с обслуживанием муниципальных транспортных компаний и необходимой инфраструктуры», − пояснила Елена Ерзакович, эксперт в области городской мобильности.

Частные перевозчики в свою очередь стремились сделать маршрутную сеть прибыльной. Траектория многих рейсов была изменена таким образом, чтобы покрывать спрос людей на транспорт в центре города, близ торгово-развлекательных комплексов, стадионов и барахолок. В результате протяженность маршрутов существенно увеличилась, а жители спальных и других отдаленных районов остались отрезаны от транспортного сообщения, что привело к неустойчивости пассажиропотока, напоминает урбанист Роман Барабанов. Вместе с тем до конца 2000-х годов частные компании отказывались от кардинального обновления подвижного состава: «Очень долго у нас использовались немецкие автобусы, которым было больше 20 лет. Использовалось огромное количество малогабаритных китайских автобусов. Перевозчику было невыгодно брать вместительные автобусы и нести огромные капитальные затраты на покупку запчастей − они стоили в несколько раз больше запчастей для малогабаритной техники».

Больше двух десятилетий система общественного транспорта балансировала на грани выживания. На тот момент государство не создало адекватную схему субсидирования, и потому лишь частично компенсировало проезд льготников, причем не на всех маршрутах. Ерзакович полагает, что неустойчивое положение частных перевозчиков также объяснялось тем, что стороны, заключавшие договора, не проводили детальных расчетов стоимости содержания инфраструктуры. И когда частникам попытались передать электротранспорт, положение сферы пассажирских перевозок резко ухудшилось.

Приватизация, по словам Барабанова, привела к снижению качества обслуживания пассажиров и к деградации маршрутной сети. Все это совпало с периодом экономического роста, когда люди начали покупать машины, чтобы максимально избегать поездок в общественном транспорте. Кроме того, город долгое время игнорировал вопросы капитального ремонта инфраструктуры и создания выделенных полос, оставляя сферу без стратегических инвестиций.

Однако в начале 2010-х годов, с обострением экологических проблем в городе, алматинцы стали требовать от акимата улучшить состояние общественного транспорта. В ответ на эти требования появился проект «Устойчивый транспорт», в рамках которого власти обновили троллейбусный парк почти на 90% за счет кредита от Европейского банка реконструкции и развития. Спустя несколько лет был создан муниципальный автопарк. Но отсутствие нормальной системы субсидирования и дефицит кадров, способных управлять большим автопарком, стали причиной того, что в середине 2016 года акимат передал три автопарка «Алматыэлектротранса» в доверительное управление компании Green Bus.

Но поскольку никто не субсидировал перевозки компании, ее положение становилось только хуже, говорит Барабанов. Green Bus был вынужден максимизировать прибыль всеми возможными способами: «Были даже слухи о том, что они просто отдают водителям автобус под определенный процент от выручки или за фиксированную арендную плату. В долгосрочной перспективе никто не следил за износом автобусов. И в итоге в период 2017-2018 годов мы получили газовые автобусы, у которых происходили взрывы в системе подачи газа. Автобусы, которым было всего 7-8 лет, довели до состояния, когда их оставалось только списывать».

Переломным моментом также стало введение системы электронного билетирования, которая сделала видимыми все доходы перевозчиков. Пассажиры стали рассчитываться картами, к чему их подталкивал дифференциальный тариф, увеличивавший стоимость проезда вдвое при оплате наличными. Это не обрадовало частные компании, поскольку из их касс стали быстро исчезать наличные средства. В тот же год Алматыэлектротранс начал постепенно закупать микроавтобусы для обслуживания социально важных, но не привлекательных для перевозчиков маршрутов. Прежде, из-за отсутствия системы субсидирования, город не мог компенсировать другим перевозчикам расходы по этим маршрутам. Постепенно частным компаниям становилось не по силам обслуживать такие маршруты и их передали обратно в «Алматыэлектротранс». Не в меньшей степени возвращение государства в сектор автобусных перевозок было связано с банкротством Green Bus, которой оказалось не под силу выплачивать взятые кредиты.

«С начала 2010-х годов акимату Алматы несколько раз пришлось фактически воссоздавать и автобусный парк, и всю необходимую для автобусов инфраструктуру. Опыт нашего города и других городов Казахстана говорит о том, что рынок не справлялся с задачей предоставления подобных социальных услуг», − резюмировала Ерзакович. Однако к 2023 году власти города, руководствуясь «Комплексным планом приватизации на 2021-2025 годы», разработанным Агентством по защите и развитию конкуренции, совершит очередную попытку приватизации.

Завороженность приватизацией

Отвечая на запрос Vласти, агентство не стало ссылаться на какие-либо расчеты, на основании которых было принято решение о передаче «Алматыэлектротранс» в частную собственность. При этом в ведомстве подчеркнули, что эта мера стала результатом изучения рынка автобусных перевозок, в частности его проблемных вопросов, но связанных не с качеством оказания услуг, а с входными барьерами для предпринимателей. В решении о приватизации агентство руководствуется преимущественно ценностными установками. В частности, оно процитировало поручение президента из прошлогоднего послания о необходимости сокращать присутствие государства в экономике и создавать условия для развития предпринимательства.

На вопрос о том, изучало ли ведомство все проблемы, порожденные приватизацией муниципальных автопарков на локальном и глобальном уровнях, оно ответило положительно. Но при этом безапелляционно заявило, что даже в случае Великобритании, где на выборах мэра города Манчестер победил кандидат Эндри Бернем, пообещавший вернуть автопарки муниципалитету, государство принимает участие в развитии отрасли только на начальном этапе. Именно этим, согласно агентству, объяснялись ранние попытки акимата Алматы вернуть сферу общественного транспорта под свой контроль. Впоследствии все страны и города передают их в частную собственность.

Но это противоречит фактам: муниципалитет Лондона владеет городскими автобусными парками более полувека, и не ставит перед ними задачу быть прибыльными. Манчестер же стремится стать вторым городом страны, переориентировавшим общественный транспорт на социальные нужды. Ерзакович в свою очередь подчеркивает, что таким государствам, как Швейцария, Австрия и Германия, как раз и удалось добиться высоких результатов качества общественного транспорта благодаря муниципальному управлению. В этих странах есть и частные перевозчики, но устойчивость системы и высокие стандарты ей задают муниципальные компании.

Управление городской мобильности акимата Алматы также не привело расчеты, которые демонстрировали бы целесообразность передачи «Алматыэлектротранс» в управление частной компании. Власти города сослались лишь на Комплексный план приватизации, подчеркивая полную ответственность агентства за реализацию этой меры. В то же время в акимате напомнили, что пока автобусные перевозки еще входят в правительственный перечень видов деятельности, осуществляемых государственными компаниями.

Администрация города сделала и другую важную ремарку: «условия передачи [«Алматыэлектротранс»] в конкурентную среду и требования, которые будут предъявляться желающим принять участие [в приватизации], еще не определены». В конце мая в управлении государственных активов Алматы также заявляли, что передача «Алматыэлектротранса» частному собственнику еще находится на стадии рассмотрения. «Как акимат мы понимаем, что [эта компания] − главный в городе поставщик услуг по пассажирским перевозкам, и подходим к этому вопросу основательно. Не будет такого, что продали бесконтрольно и оставили его», − объяснял изданию inAlmaty.kz руководитель управления Рустем Алиев.

Аргументы против рыночного подхода

Ерзакович убеждена, что полная приватизация общественного транспорта − не лучшее решение для государства. «Одним из главных апологетов передачи автопарков рынку является председатель ассоциации перевозок, который видит в государстве большого конкурента. Он еще 5-7 лет назад говорил, что стоит только государству дать частникам субсидии, города получат великолепное качество общественного транспорта. В итоге субсидии дали, но улучшения качества не произошло».

Муниципальные парки, по ее словам, нужны именно для того, чтобы обеспечивать движение по социальным маршрутам, а также гарантировать его в случаях чрезвычайных ситуаций, в том числе во время забастовок водителей. Нынешние попытки передать автобусные и троллейбусный парки не улучшат ситуацию с общественным транспортом, и вполне могут привести к еще большей деградации инфраструктуры: «Я не говорю, что частного управления вообще не должно быть, я за разнообразие форм управления − это дает нам определенную состязательность. Но под контролем частных перевозчиком сейчас находится нормальная доля автопарков. Их много и они очень разные, хотя крупные из них всего два или три. Все маленькие парки должны уйти, а не рассчитывать на то, что в будущем им станет лучше. Таких перспектив нет, потому что частные перевозчики обладают не такими большими возможностями, о которых они рассказывают».

Барабанов полагает, что одна из главных причин вероятного провала приватизации «Алматыэлектротранса» заключается в деньгах: «Не думаю, что у кого-то в Казахстане есть столько денег, чтобы держать такую компанию на плаву. Не говоря уже о том, чтобы обновлять технику и как-то развивать это предприятие. Только поддержание работы предприятия требует ежегодных расходов в несколько десятков миллиардов тенге. Ни у кого в стране нет таких денег, кроме государства».

Урбанист считает, что, стремясь передать муниципальные транспортные компании в конкурентную среду, правительство наступает на хорошо знакомые грабли, требуя от общественного транспорта быть прибыльным, а не эффективным. «Вы можете сделать ее прибыльной, но тогда она будет неэффективной и непривлекательной для пассажиров. Если же система эффективная, то она не приносит прямой доход городу. Он получает ее косвенно − в виде снижения числа автомобилистов, количества выбросов и числа ДТП.

Оба эксперта не отрицают, что в сфере общественного транспорта накопилось множество проблем. Ерзакович особенно выделяет отсутствие хороших управленцев, способных хорошо контролировать предприятия, вести учет и закупать качественную технику на хороших условиях. Но та же проблема сохранится и при частной форме владения автопарками, а большая кредитная нагрузка сделает ее вдвойне актуальной. Группа специалистов, в которую входила Ерзакович, множество раз встречалась с директорами частных автопарков и министерствами, отвечающими за экономику, чтобы обсудить эту проблему. Но вкладываться в людей никто не хотел: «Все они стремились к прибыли, выжать из парков все до последней капли, чтобы поскорее отдать кредиты».

Барабанов в свою очередь указал на проблему системы субсидирования общественного транспорта. Вместо того, чтобы фокусироваться на объемах выполненной работы − количестве пройденных километров, − ее формула концентрируется только на количестве пассажиров: «В итоге мы тратим очень много субсидий на частичную компенсацию слишком протяженных маршрутов с нестабильным потоком, потому как они нацелены на перехват пассажиров из наиболее популярных точек города, а не на предоставление качественных услуг горожанам». Это, полагает урбанист дало бы акимату средства для своевременного обновления автопарка. Но частные перевозчики могут не справиться с этой задачей даже при наличии действенной системы субсидирования.

Эксперты согласны с тем, что переломить нынешнюю ситуацию можно только с помощью хорошо проработанной политики управления общественным транспортом. Движущей силой в ней должно оставаться государство, чтобы задавать высокие стандарты обслуживания с помощью муниципальных автопарков и воздействовать на частных перевозчиков через финансовые рычаги. Приватизация же приведет к тому, что городу придется выделять на общественный транспорт еще больше бюджетных средств, чтобы поддерживать социально важные, но убыточные маршруты. Более того, на сегодняшний день никто из частных компаний не представил расчетов стоимости управления «Алматыэлектротрансом». Это значит, что государство может выделять еще больше средств для помощи в покупке подвижного состава. В противном случае руководство частных операторов не сможет извлечь прибыль, тогда как «Алматыэлектротранс» они будут покупать именно для этого.

Иллюстративные фото Жанары Каримовой и Данияра Мусирова