В феврале 2022 года, в ответ на события Қаңтар в Казахстане, президент Касым-Жомарт Токаев заявил о необходимости вернуть незаконно выведенные активы. По мнению экспертов, недавно принятый закон, который должен обеспечить эффективность этой работы, на самом деле закрепит ее непрозрачность и избирательный подход властей.
По словам Токаева, возвращение активов позволит снизить концентрацию ресурсов в руках немногочисленной элиты, тем самым улучшив конкуренцию и общую экономическую ситуацию в стране.
Правительство уже сформировало Комиссию по возврату внутренних активов в марте 2022 года и Комиссию по возврату иностранных активов в июне прошлого года. Руководить этими комиссиями поручили Генеральной прокуратуре.
Новый закон, подписанный Токаевым 12 июля, предполагает создание еще одной структуры для управления миллиардами, которые правительство планирует вернуть в государственную казну.
Эти активы будут направлены в специальный государственный фонд под управлением еще одной комиссии.
Пока правительство создает организационно-правовую инфраструктуру, Генпрокуратура не раз рассказывала в прессе о своих успехах в деле возврата активов.
По состоянию на 1 июля, по данным Генпрокуратуры, в Казахстан было возвращено 860 млрд тенге (около $1,9 млрд), «в том числе [не менее] $589 млн. из зарубежных стран».
Однако Генпрокуратура заявила, что не может обнародовать имена всех людей, владевших этими активами, а также данные о конкретных счетах, предприятиях или земельных участках, которые были переданы государству, пока идут досудебные расследования.
Пока названы лишь имена членов семьи бывшего президента Нурсултана Назарбаева, чьи активы вернуло государство: Болат Назарбаев, Кайрат Сатыбалды, Тимур Кулибаев, Кайрат Боранбаев и Кайрат Шарипбаев.
Отсутствие подробностей прямо противоречит обещаниям Токаева сделать этот процесс прозрачным. Хотя именно непрозрачные сделки в прошлом привели к незаконному присвоению и выводу этих активов. Эксперты утверждают, что закон, в том виде, в котором он изложен, открывает новые возможности для непрозрачной и избирательной работы ведомств, занимающихся возвратом средств государству.
Нацеленность на богатых
Будущая комиссия, согласно закону, будет вести реестр с именами людей, которые могли незаконно вывести активы на сумму более $100 млн. После внесения их данных в реестр они могут быть подвергнуты расследованию сроком до одного года. В течение этого срока активы, попавшие под подозрение государства, будут заморожены. И если против конкретного человека не будет доказательств, его имя вычеркнут из списка, а его замороженные активы будут возвращены.
В Генпрокуратуре и правительстве заявили, что выявление потенциальных незаконно выведенных активов на сумму более $100 млн. − это стратегия, направленная на разрушение олигополии, сформировавшейся в стране за последние три десятилетия.
Отвечая на вопрос в парламенте, заместитель Генпрокурора Улан Байжанов отметил, что при нарушениях на сумму менее $100 млн. система правосудия будет действовать в рамках прежних правовых процедур.
Томас Мэйн, научный сотрудник Оксфордского университета, специализирующийся на Центральной Азии и борьбе с коррупцией, рассказал в интервью Власти, что возврат активов станет положительной мерой, если все сделать правильно.
«Мы регулярно видим, как автократы и диктаторы выступают за борьбу с коррупцией. В основном это популистские шаги. И это выглядит особенно хорошо, если вы получаете активы из-за рубежа и возвращаете их на родину», − сказал Мэйн.
Но дьявол кроется в деталях, считает экономист Касымхан Каппаров.
«Пока в рамках закона министерство финансов создало только один счет, но не раскрыло никаких подробностей. Что касается управляющей компании, то также неясно, кто и как будет ею управлять».
По мнению Мэйна, вместо реальной попытки вернуть все активы это может быть целенаправленным решением ослабить бизнесменов, близких к Назарбаеву, включая членов его семьи.
«Я думаю, что любой человек, имеющий в Казахстане более $100 млн., должен быть допрошен о том, как эти деньги были заработаны. В то же время существует опасность превращения этого процесса в произвольный арест активов людей, которые по своим политическим взглядам не совпадают с Токаевым», − допускает Мэйн.
Принятие некачественного закона
Алматинский юрист Бахыт Тукулов объяснил Власти, что закон был написан своеобразно, давая широкое пространство для интерпретации.
«Закон написан не в традиционной для нас форме. Он написан в англо-саксонских традициях. Это значит, что у суда есть очень широкое поле для усмотрения», − сказал Тукулов.
В соответствии с новым законом владельцы активов, в отношении которых комиссия проводит проверку, будут иметь один год на то, чтобы доказать их законное происхождение. Это − противоположность презумпции невиновности, обычно гарантируемой судами.
По букве закона, такая свобода действий может быть применена комиссией и к «процессу отбора» активов для замораживания, которые будут переданы в государственное управление до судебного разбирательства.
По словам Тукулова, это одно из главных изменений.
Таким образом, государство снимает с себя бремя расследования и доказывания происхождения активов, перенося их на ответчика, чем облегчает процесс возврата.
Каппаров считает такое решение потенциально опасным, учитывая нежелание Генпрокуратуры публиковать сведения о подозреваемых.
«Если не будет прозрачности, это просто станет охотой на ведьм», − полагает Каппаров.
По мнению Тукулова, пока закон допускает толкование и избирательное правосудие, его верховенство остается слабым.
«Я сомневаюсь, что закон будет применяться равномерно, потому что наши судьи привыкли выполнять приказы сверху. Этот закон может превратиться в некий инструмент [для исполнения приказов] сверху», - сказал он.
Исторический прецедент
Казахстан имеет опыт возврата незаконно выведенных активов, хотя и на довольно небольшие суммы.
В 1999 году правительство Швейцарии заморозило банковский счет, на котором, по данным Интерпола, были обнаружены следы взяток, выплаченных чиновникам в Казахстане. Скандал, получивший название «Казахгейт», в итоге привел к подписанию меморандума Швейцарией, США и Казахстаном. В Казахстане затем был учрежден фонд, через который предполагалось вернуть деньги.
На момент ареста на счете находилось $84 млн., которые к 2008 году, когда был создан фонд «БОТА» и началась его благотворительная деятельность, выросли с процентами до $115 млн.
Евгений Жовтис, юрист-правозащитник, входивший в наблюдательный совет «БОТА», считает, что в то время условия были другими.
«Эти деньги не были арестованы, поэтому они не подлежали претензиям и судебным разбирательствам. Когда речь идет об олигархах, ситуация может быть более специфичной», − сказал Жовтис Власти.
Тогда стороны договорились, что деньги, которые были переданы казахстанским чиновникам в качестве взятки, не должны попасть в руки государства.
Фонд решал как распределить эти деньги совместно со сторонами меморандума и консультантами Всемирного банка.
«Была мощно выстроена система прозрачности и независимого контроля. По сути, контроль над замораживанием и возвратом активов осуществляли несколько структур: американская судебная система, Всемирный банк и правление фонда», − сказал Жовтис.
По словам Мэйна, такой надзор, хотя и был необходим, обходился дорого.
«Одна из критических замечаний в адрес “БОТА” заключалась в том, что много денег тратилось на [гонорары] западным ревизорам, и я думаю, что это справедливая критика».
Без тщательного надзора активы могут попасть в те же руки, которые их присвоили.
Мэйн был соавтором исследования другого случая возврата активов, так называемого «Казахстан II».
В 2011 году швейцарский суд после расследования дела об отмывании денег заморозил активы на сумму $48,8 млн. Поскольку тогда выяснилось, что активы в конечном счете принадлежат народу Казахстана, швейцарские власти решили направить их на финансирование проектов в области молодежной политики и энергоэффективности.
В отличие от опыта «БОТА», деньги «Казахстан II» были возвращены правительству и находились под наблюдением Всемирного банка.
Как показывает исследование Мэйна, около половины возвращенных активов были направлены в молодежную фракцию правящей партии.
Коалиция неправительственных организаций, следящих за выполнением Конвенции ООН против коррупции (UNCAC), сформулировала ряд принципов, которых следует придерживаться при возврате активов. Один из них − прозрачность.
«Прозрачность в отношении количества и денежного размера текущих дел в значительной степени способствовала бы укреплению доверия к процессу», − говорится в рекомендациях коалиции, подготовленных в 2017 году.
ТОО по управлению возвращенными активами
Государственные деньги − это деньги граждан. По словам Токаева, возвращенные средства должны быть направлены на повышение благосостояние населения, то есть на строительство школ, больниц, высокотехнологичных предприятий и социальных проектов.
Вместо того чтобы распоряжаться средствами через независимый фонд, такой как «БОТА», правительство решило создать в рамках специального фонда при министерстве финансов товарищество с ограниченной ответственностью (ТОО), которое будет управлять возвращенными средствами.
В министерствах отказались раскрыть подробности того, как будут управляться эти активы. Как сообщили Власти в Минфине, ведомство еще только разрабатывает порядок распоряжения активами, переданными управляющей компании.
Решено только то, что определять критерии и проводить процедуру отбора социальных проектов будет министерство национальной экономики. Но окончательное решение о расходовании средств будет принимать комиссия, отвечающая за расходование средств государственного бюджета, сообщили Власти в министерстве.
В министерстве юстиции Власти сообщили, что, согласно новому закону, министерство финансов должно ежегодно публиковать подробный отчет о расходовании возвращенных средств.
Но как государство будет оценивать эффективность расходования этих средств? Как сообщили Власти в Миннацэкономики, каждый проект, финансируемый за счет возвращенных средств, будет проходить комплексную экспертизу. А администраторы этих проектов будут нести ответственность за невыполнение «показателей прямых и конечных результатов».
Учитывая историю непрозрачных отчетов министерства финансов, Каппаров считает, что общественность, скорее всего, останется в неведении относительно того, сколько школ и социальных объектов будет построено за счет возвращенных активов. При внесении в бюджет эти средства вряд ли будут выделены отдельной строкой.
«Другое дело, если бы эти активы направлялись в Национальный фонд. Тогда мы бы видели, сколько денег туда пришло и сколько в итоге было потрачено», − добавил экономист.
«При нынешней политической системе я не вижу смысла возвращать активы государству. Это абсолютно бесполезно. Сама система построена таким образом, что деньги в бюджете будут расходоваться неэффективно», − считает в свою очередь Жовтис.
Не совсем продуманный план
Возврат незаконно выведенных активов − это один из сегментов политики Токаева по «демонополизации экономики». Отчасти именно концентрация богатства в руках нескольких десятков бизнесменов стала причиной недовольства населения, которое вылилось в массовые протесты в январе 2022 года.
Подавленные протесты получили название Қанды Қаңтар. В самые жестокие дни столкновений погибло не менее 238 человек.
После Қанды Қаңтар президент публично заявил о необходимости расширить конкуренцию в экономике.
«С начала прошлого года ведется работа по демонополизации экономики. Это непростой процесс, и он требует заинтересованности и профессионализма со стороны правительства», − заявил Токаев на открытии первой сессии парламента VIII созыва в марте 2023 года.
«[Комиссия будет работать] до тех пор, пока экономические ресурсы не перестанут концентрироваться в руках узкого круга лиц и пока не появится честная конкуренция» − таковы, по словам Генпрокуратуры, обязательства межведомственной комиссии по противодействию незаконной концентрации экономических ресурсов, которая была создана в 2022 году под руководством премьер-министра.
То, что наиболее широко разрекламированным инструментом демонополизации экономики является закон о возврате активов, говорит о «приверженности» государства этой цели.
По словам Каппарова, основным бенифициаром этого закона и всего процесса возврата активов станет крупный бизнес.
«Крупный бизнес может скинуть часть убыточных социально-значимых объектов. Это позволит избежать капитальных вложений, чтобы их сделало государство. Затем они могут быть приватизированы и предприниматели получат активы со стабильным денежным потоком, в которые не нужно будет вкладываться еще 20-30 лет. А спустя годы все, вероятно, повторится заново», − объяснил экономист.
Он также отметил, что процессы приватизации в Казахстане всегда были непрозрачными. Некоторые государственные активы уже приватизировались в период президентства Токаева, и эксперт отмечает, что эта непрозрачная история может повториться.
Мэйн добавил, что в таких странах, как Казахстан, процесс возврата активов может превратиться в непрозрачный захват денег.
По мнению Каппарова, правительству придется взять на себя финансовое бремя по управлению этими активами, что, в свою очередь, может сделать возврат активов дорогостоящей задачей для Казахстана.
Поддержите журналистику, которой доверяют.
