Почему Казахстану нужно переосмыслить способы участия граждан в политике?

Касым-Жомарт Токаев, выступая на первом заседании парламента VII созыва, говорил, что участие граждан в принятии политических решений должно быть расширено. Но параллельно государство продолжает пресекать попытки самоорганизации людей, помимо прочего ограничивая регистрацию партий и препятствуя деятельности профсоюзов. Оно лишь дает людям больше вариантов избрания существующей власти и таким образом искусственно повышает ее легитимность. В лучшем случае государство усиливает институты представительства, но не дает людям реального политического ресурса. Вдобавок ко всему общество рискует оказаться в новой ловушке: если раньше граждане могли критиковать систему назначения акимов сверху, то с получением возможности их избрания виноваты в плохом выборе будут сами граждане.

Проблема отсутствия прямого участия людей в политике при этом никак не решается. Хотя концепция представительной демократии, которая продвигается в Казахстане, переживает кризис во всем мире. В 2019 году издание Bloomberg выпустило статью об общих чертах современных протестных движений от Индии до Гонконга. Аналитики утверждают, что их объединяет разочарование в государстве и институтах представительной власти. Европейская служба парламентских исследований в своем докладе за 2020 год сообщает, что доля людей, которые заявили о высоком доверии к политическим партиям во всем мире упала с 49% в 1990 году до 27% в 2006 году.

В издании Global Satisfaction with Democracy от 2020 года сообщается, что доля людей, недовольных нынешним устройством демократии выросла почти на 10% до 57,5%, − это самый высокий уровень с 1995 года. Согласно Барометру доверия Эдельмана, 57% опрошенных жителей планеты полагают, что правительства служат интересам немногочисленных элит, а не людей. Исследование Gallup показывает, что процент взрослых американцев, выражающих «уверенное» доверие к президенту и Конгрессу, составляет 24% и 4%, соответственно. По данным Европейской комиссии, доверие к парламентам и правительствам в Европе упало примерно с 55% в 1994 году до 40% в 2017.

В основном представительную демократию критикуют за то, что она позволяет гражданам лишь голосовать за кандидата с определенной политикой, но не выбирать направление этой политики. Ее антиподом является прямая демократия, то есть непосредственное участие людей в принятии политических решений страны через советы рабочих, собрания, сходы граждан, выборы, референдумы и т.д. Опрос Pew Research Center за 2017 год, проводившийся в 38 странах, показывает, что 66% респондентов считает прямую демократию хорошей альтернативой представительной системе.

В вертикальном, иерархичном и авторитарном государстве вроде Казахстана сложно рассуждать о непосредственном участии граждан в разработке законов и политических программ на республиканском уровне. Но история имеет немало прецедентов таких общественных систем. В странах Латинской Америки модель местного самоуправления рождалась в результате бунтов против безразличия государства и продвигаемых им местных властей. А в Швейцарии политики и граждане сообща встраивали институты прямой демократии в свою политическую систему.

После Второй мировой войны Латинская Америка становилась континентом, раздираемым коррупцией, наркоторговлей, земельными конфликтами, криминалом и деятельностью транснациональных корпораций. Все эти тенденции, к примеру, наблюдались в бразильском городе Порту-Алегри. Сегодня это город с самым высоким уровнем жизни среди столиц штатов Бразилии, но в конце прошлого столетия треть его жителей проживала в трущобах на окраинах города, не имея доступа к базовой инфраструктуре − воде, канализации, медицине и образовательным учреждениям. Ситуацию изменило то, что горожане добились возможности самостоятельно планировать бюджет Порту-Алегри, выдвигая это требование на районных, региональных и общегородских собраниях.

В исследовании Всемирного банка говорится, что составление бюджета с участием населения позволило заметно улучшить инфраструктуру в течение 1980-90-х годов. Количество подключенных к канализации и водопроводу домохозяйств за 9 лет увеличилось с 75% до 98%. Число школ возросло в четыре раза, а бюджет города на здравоохранение расширился с 13% до 40%. Причем горожане смогли добиться этого при довольно ограниченных ресурсах: к 1999 году они могли планировать только 21% городского бюджета.

Пример более кардинальных изменений можно найти в штате Чиапас, Южной Мексике. Местные жители называют себя «сапатистами». Под их контролем находится около 30% территорий штата, а к 2018 году на них проживало 380 тысяч человек. Сапатисты должны регулярно посещать народные собрания на местном уровне, а в принятие решений может быть вовлечен любой человек старше 12 лет. Коммуны жителей образуют коалицию друг с другом, чтобы создать автономные муниципалитеты. Муниципалитеты в свою очередь тоже объединяются между собой, чтобы учредить регион. Каждый муниципалитет имеет 3 основные административные структуры: комиссариат, отвечающий за повседневное управление; совет по земельному контролю, который занимается лесным хозяйством и спорами с соседними сообществами; и агентство полиции по месту жительства.

Сапатистская экономика в основном состоит из рабочих кооперативов, семейных ферм и общественных магазинов, а советы правительства предоставляют населению дешевые кредиты, бесплатное образование, медицинское обслуживание и инфраструктуру. Местные сообщества отменили частную (но не личную) собственность и ввели систему совместного владения землей. Вместе с элементами прямой демократии это позволяет сапатистам производить товары на экспорт, держать голод на низком уровне и минимизировать проявление насилия на улицах. Сделав медицину более доступной, местные жители повысили частоту вакцинации детей, улучшили поддержку будущих матерей и стали эффективнее лечить сложные заболевания вроде туберкулеза. Им также удалось добиться успехов в образовании: сегодня сапатисты управляют сотнями школ, и вместе с учениками определяют содержание их учебных программ.

Более институционализированные формы прямой демократии можно найти в Швейцарии. Страна имеет давние традиции самоуправления и гражданской активности, которые приняли форму кантонов и народных собраний. Сегодня в составе страны 26 кантонов, а в двух из них (Гларус и Аппенцелль-Иннерроден) до сих пор практикуются народные собрания. Но в основном граждане принимают участие в политике – например, утверждают законы, предлагают изменения в Конституцию и обсуждают международные договора − через референдумы и народные инициативы. Чтобы предложить реформу или нововведение, граждане должны собрать 100 тыс. подписей или провести факультативный референдум, собрав 50 тыс. голосов за то или иное изменение.

С конца XIX века швейцарцы выступали с народными инициативами более 200 раз, 159 раз проводили референдумы и 144 раза добивались отказа от того или иного решения. На референдумах федерального уровня 156 раз принимали поправки в конституцию и 60 раз отклоняли. Во время рассмотрения законов они 77 раз одобряли их содержание и 71 раз отвергали. Таким образом гражданам удавалось организовать народный контроль за своими представителями на федеральном и региональном уровнях. Граждане отдельных кантонов при этом могут накладывать вето или требовать доработки инициатив через голосования и народные собрания, которые организуются за счет средств местных парламентов.

Прямая демократия может принимать разные формы, но все они наделяют общество правом определять политику. В швейцарской системе граждане одобряют или отвергают предложения своих парламентариев. Тогда как жители стран Латинской Америки нередко сами формируют законопроекты и планы бюджетов. Оба вида политической организации меняют поведение политиков, поскольку они более не могут поступать так, как им вздумается – граждане в любой момент могут выступить против продвигаемых ими решений. Впрочем, между этими системами есть одно существенное различие. Составной частью модели прямых демократий является механизм императивного мандата, то есть отзыва депутата/делегата, если он идет против интересов граждан. И в Швейцарии этот инструмент не работает.

Но важно понимать, что прямая демократия – это лишь форма осуществления тех или иных решений, но не верные решения по существу. Они могут быть как ошибочны, так и правильны. И потому прямая демократия не является однозначным залогом экономического роста, увеличения занятости и повышения благосостояния. Хотя эксперименты в Латинской Америке показывают, что прямая власть народа способна улучшать социальные условия для многих жителей. Но, как показывают эмпирические данные, степень активности граждан часто зависит от их материального положения, потому политические реформы всегда необходимо сопрягать с более справедливым распределением экономических благ.