Государственные финансы Казахстана в кризисе

В последние 5 лет в Казахстане растет расхождение между доходами и расходами бюджета. Из-за этого в прошлом году его дефицит, по разным оценкам, составил от 4,3 трлн. до 11 трлн. тенге. Такой высокий разброс объясняется использованием внебюджетных источников для финансирования госрасходов (Нацфонд, ЕНПФ, ФСМС и другие), устойчивости которых всегда будет угрожать уязвимость экономики Казахстана перед колебаниями цен на нефть.

В 2024 году правительство рискует столкнуться с не меньшим дефицитом. Из-за недополученных налогов доходы республиканского бюджета за 6 месяцев составили чуть больше половины расходов. Почти две трети запланированных на этот год трансфертов из Национального фонда уже использована для покрытия этих расходов.

Аналитики видят несколько причин появления кризиса госфинансов. Ключевая состоит в том, что наращивая расходы бюджета для борьбы с последствиями экономических кризисов 2008, 2015 и 2020-х годов (эффективность которой остается под вопросом), государство оказалось неспособным вернуться к умеренному уровню расходов в послекризисные годы.

«Скорее всего республиканский бюджет сейчас раздут из-за необходимости финансировать организации, подведомственные министерствам и другим государственным органам (например, "КазСпортИнвест"; "Казахстанский институт общественного развития" и другие). Эти организации не приносят роста экономики, а только обеспечивают занятость огромного числа людей, особенно в Астане», — считает директор Zertteu Research Institute Шолпан Айтенова.

Не менее важной проблемой остается ограниченный контроль всех государственных расходов со стороны парламента. Особенно тех, решение по которым президент принимает на свое усмотрение.

«Парламент должен видеть и утверждать абсолютно все государственные финансы, за исключением тех, которые относятся к местным бюджетам. [Без этого общественности] не будет понятно, как и почему принимаются решения по госрасходам», — говорит советник председателя правления Halyk Finance Мурат Темирханов.

Власти Казахстана признают проблему разбалансировки госфинансов, но не спешат провести полную ревизию госрасходов и сократить самые неоправданные из них. Взамен они предлагают повысить налоги для банков и игорного бизнеса. Но в лучшем случае это увеличит поступления в бюджет лишь на 1,4 трлн. тенге (6% от запланированных на 2024 год расходов), которых будет недостаточно для преодоления кризиса.

Опрошенные Властью эксперты видят выход из ситуации как в точечных изменениях Налогового кодекса, в частности повышении ИПН до 16% и отказе от налоговых льгот, так и в изменении подхода к бюджетному планированию.

«Слишком короткий горизонт планирования бюджета и его постоянная корректировка — это та ловушка, в которой вязнет правительство. В бюджет не заложен запас прочности, поэтому мы регулярно видим экстренные поиски средств для устранения последствий паводков или аварий на ТЭЦ», − поясняет экономист Касымхан Каппаров.

Как выглядит кризис госфинансов

В прошлом году разрыв между доходами и расходами консолидированного бюджета Казахстана по сравнению с 2022 годом вырос более чем вдвое, достигнув 3,1 трлн. тенге (12%).

В Ассоциации финансистов Казахстана подсчитали, что с 2019 по 2023 год рост доходов консолидированного бюджета систематически отставал от увеличения расходов. Это побуждало государство наращивать объемы госдолга (за 5 лет рост в 1,7 раза до 5,5 трлн. тенге) и изъятий из Национального фонда (за 5 лет изъято 20,9 трлн. тенге).

Но в 2023 году ситуация усугубилась. Государство не выполнило план по сбору налогов на 2,3 трлн. (10%) от запланированных 25,8 трлн. тенге из-за снижения цен на нефть, укрепления тенге и сокращения производства в сельском хозяйстве.

Несмотря на это, дефицит бюджета в прошлом году формально остался небольшим — 600 млрд. тенге. Однако здесь есть несколько нюансов.

Первый из них — это высокий размер покрытия госрасходов средствами Национального фонда. Согласно концепции управления госфинансами, в период роста экономики изъятия из Нацфонда должны быть ограниченными.

В 2023 году ВВП вырос на рекордные за последние 10 лет 5,1%. Однако трансферты из Нацфонда продолжали быть высокими. За прошлый год они составили 4 трлн. тенге, сократившись с 2022 года лишь на 600 млрд. тенге.

Более того, из-за недобора средств по налогам правительство в срочном порядке привлекло 1,3 трлн. тенге из Нацфонда, оформив это в сделку по покупке 20% акций «КазМунайГаза».

В результате общая сумма трансфертов составила 5,3 трлн. тенге. Таким образом, активы Нацфонда стали покрывать около 20% бюджетных расходов. Хотя по закону о гарантированном трансферте они не должны были превышать 2,2 трлн. тенге.

Второй нюанс — в 2023 году был приостановлен возврат НДС бизнесу, за счет чего бюджет получил дополнительные 600 млрд. тенге. С учетом этих двух факторов ненефтяной дефицит бюджета составляет порядка 4,3 трлн. тенге.

Однако реальный дефицит бюджета может быть гораздо выше. Как пишут аналитики Halyk Finance, данные Минфина о консолидированном бюджете полны несовершенств. Прежде всего потому, что правительство не дает полной информации о своих доходах и расходах.

Аналитики отмечают, что помимо Нацфонда в распоряжении государства имеется много других внебюджетных финансовых источников: Госфонд социального страхования, Фонд социального медицинского страхования, Фонд «Қазақстан Халқына» и Фонд проблемных кредитов. Общая сумма расходов по ним в 2023 году составила 3,8 трлн. тенге.

Наряду с этим государство использует для финансирования расходов средства ЕНПФ, покупая на них гособлигации Казахстана, а также облигации фонда «Самрук-Казына» и холдинга «Байтерек».

Государству также доступны деньги «Самрук-Казына», с помощью которых субсидируются тарифы на ЖД перевозки вместе с ценами на газ и электричество — на 1,2 трлн. тенге в 2023 году.

Кроме того, в прошлом году Национальный банк произвел эмиссию 466 млрд. тенге для финансирования госрасходов.

Суммируя доходы и расходы по всем этим и более мелким источникам, Halyk Finance подсчитал, что ненефтяной дефицит бюджета составляет примерно 11 трлн тенге.

В 2024 году он может увеличиться еще сильнее из-за снижающегося сбора налогов. За полгода государству поступило на 1,6 трлн. тенге ниже запланированного объема. В результате доходы республиканского бюджета составили 5,6 трлн. тенге при расходах в 10,6 трлн. тенге.

Разница по-прежнему продолжает покрываться из внебюджетных источников, прежде всего Нацфонда. Однако с начала года в бюджет уже поступили трансферты в 3 трлн. тенге из 4 трлн. тенге запланированных на этот год. Это значит, что государству потребуются дополнительные изъятия из Нацфонда, чтобы выполнить все обязательства в рамках бюджета.

Причины кризиса и его возможные последствия

По словам Шолпан Айтеновой, исполнительного директора Zertteu Research Institute, развитие кризиса госфинансов можно отследить по динамике изъятий средств из Нацфонда на преодоление экономических кризисов.

Точкой отсчета она называет мировой финансовый кризис 2008 года. За 2008-2009 годы государство направило в бюджет для преодоления его последствий почти 1 трлн. тенге (около $20 млрд по тогдашнему курсу). Основная часть этих средств пошла на спасение банков, вопрос целесообразности которого не обсуждался с населением и не был вынесен на референдум. Следующим этапом изъятий стал кризис 2015 года, когда на поддержку экономики в ситуации обвала цен на нефть было выделено $10 млрд.

В 2017 году государству пришлось «долечивать» системообразующие банки после всех кризисов, на что было потрачено еще 2 трлн. тенге. А во время пандемии бюджет получил очередные 5,4 трлн. тенге из Нацфонда.

«Но если расходы бюджета растут, то доходы не успевают за ними. Причем расходы увеличиваются быстрее, чем мы успеваем брать средства из Нацфонда. Это и провоцирует разбалансировку бюджета», — подчеркивает Айтенова.

Экономист Касымхан Каппаров добавляет, что вместе с изъятиями из Нацфонда активно растет и госдолг — совокупность обязательств по внутренним и внешним займам, привлеченным государством. Он растет с 2014 года, когда была запущена программа «Нурлы Жол» по строительству дорог и прочей инфраструктуры.

Сегодня расходы на обслуживание и погашение госдолга составляют 26% всех расходов бюджета. Внутри госдолга большую роль играют средства ЕНПФ, которые привлекаются в рамках краткосрочных займов для закрытия кассовых разрывов в бюджете, в основном квартальных.

Но последние 10 лет крупные проекты, прежде всего инфраструктурные, Казахстан финансировал в основном через кредиты международных институтов вроде ЕБРР и Всемирного банка. Сегодня на них приходится 10% бюджетных расходов. Но эти займы либо долларовые, и тогда они подвержены колебаниям курса валют, либо привязаны к темпам инфляции.

«Когда доходы госбюджета растут, эти займы удается закрывать с помощью него. Но когда госбюджет становится дефицитным, это ситуация большого риска. Казахстану в этом случае может потребоваться реструктуризация займов. Но кредиторы не пойдут на это, потому что у Казахстана есть Нацфонд», — поясняет Каппаров.

Советник председателя правления Halyk Finance Мурат Темирханов в свою очередь обращает внимание на давнюю проблему политических обещаний во время выборов и ежегодных посланий народу, которые всегда подстегивают рост расходов бюджета на повышение зарплат, медицину, сельское хозяйство и другие статьи.

«Все эти расходы необходимы для развития страны. Но мы в Halyk Finance ни разу не видели, чтобы кто-то собрал их в единую долгосрочную бюджетную стратегию и посмотрел, как расходы бюджета балансируются с доходами. <...> И если цены на нефть упадут до $40, замедлится экономика или вообще начнет падать, а Нацфонд растратится, нам уже нечем будет финансировать высокие расходы».

Каппаров уверен, что продолжение покупки акций нацкомпаний за счет средств Нацфонда — в этом году уже ценных бумаг «КазАтомПрома» — действительно создает опасения по поводу сохранности средств Нацфонда.

«У Токаева была задача по доведению активов Нацфонда до $100 млрд, но сейчас речь идет скорее о сохранении их текущего размера. А это сложно, потому что Нацфонд постепенно превращается в фонд держателя ценных бумаг нацкомпаний, которые со временем могут терять цену».

Айтенова замечает, что большие изъятия из Нацфонда и растущий госдолг (который еще имеет 5%-й потенциал к росту) ставят вопрос о том, действительно ли они стимулируют экономический рост, способный принести госбюджету новые налоги:

«Если его игнорировать, мы можем получить такой бюджетный кризис, когда не сможем обеспечивать базовые вещи — госуслуги, образование и содержание госаппарата».

Как преодолеть кризис?

Государство не отрицает наличие бюджетного кризиса. С критикой бюджетной политики выступал председатель Высшей аудиторской палаты Алихан Смаилов, который в предыдущие два года реализовывал ее будучи главой правительства.

«В последние годы расходы имеют значительную динамику роста. При этом их обеспеченность ненефтяными доходами колеблется на уровне 50%. Оставшийся разрыв в основном покрывается за счет трансфертов из Национального фонда и привлечения займов. Поэтому недостаточно просто удерживать дефицит. Нужны долгосрочные планы по формированию бездефицитного бюджета», — говорил он в конце июня.

Ситуацию комментировал и спикер сената Маулен Ашимбаев, предложив такой выход из нее: «Нам нужно приблизить расходы к доходам и где-то оптимизировать и сократить какие-то позиции. И надо честно друг другу сказать, что мы столько КПН не соберем, потому что нет налоговой базы, не развивается бизнес. НДС тоже не соберем».

Но пока сокращения бюджета не происходит, констатирует Айтенова: «Система не хочет меняться, она обросла броней. И то, что мы не трогаем расходую часть — большая проблема. В ней лежит огромная коррупционная составляющая».

Пока государство предлагает решить проблему лишь с помощью принятия нового Налогового кодекса. Его основные нововведения — увеличение корпоративного подоходного налога для банковского и игорного бизнеса, отмена части налоговых льгот и улучшение налогового администрирования.

Как ожидают в правительстве, эти меры принесут дополнительные 1,4 трлн. тенге. Однако даже эта цифра очень оптимистична, говорит Каппаров: «Вопрос в том, смогут ли власти администрировать этот процесс. Скорее всего это приведет к дроблению бизнеса, выводу активов [за рубеж] или уходу в тень. В результате бизнес оптимизирует налоги, и правительство недоберет нужную сумму».

Если ограничиваться только рамками Налогового кодекса, Каппаров и Темирханов видят целесообразным возврат к идее повышения индивидуального подоходного налога (ИПН) с 12% до 16%. Прежде всего потому, что его сбор легко администрировать. Более того, он останется низким по международным меркам даже после повышения.

По расчетам Темирханова, государству это будет ежегодно приносить 2,5 трлн тенге дополнительных доходов. А возможные негативные эффекты для населения можно сгладить введением прогрессивной шкалы ИПН и повышением социального налога для бизнеса.

«Сейчас все говорят, что налоги нельзя поднимать, потому что все разрушится. Но в прошлом мы активно развивались и при более высоких налогах. Затем власти их снизили, чтобы стало меньше теневой экономики и больше объемов производства, чтобы выросла диверсификация. Но ничего этого не произошло. То есть проблемы были не в налогах, а в модели развития экономики Казахстана», — настаивает он.

При этом Темирханов убежден, что одним повышением налогов кризис не преодолеть. Ключевым решением должно стать повышение роли парламента в бюджетном процессе. Сейчас в обход него принимаются не только решения президента о повышении социальных расходов, но и решения об использовании внебюджетных источников финансирования:

Одновременно с этим, считает Айтенова, должна быть достигнута стабильность бюджетного планирования: «После утверждения бюджета в декабре каждого года его начинают корректировать уже весной или летом, чтобы решить сиюминутные проблемы вроде поднятия зарплат бюджетникам из-за высокой инфляции. Это создает необходимость искать дополнительные доходы в бюджет».

Каппаров добавляет, что улучшить необходимо и сам процесс бюджетного планирования. Он обратил внимание на быстрый рост населения, который не всегда учитывается при планировании. Тогда как государству неизбежно придется наращивать социальную инфраструктуру, прежде всего количество школ и больниц, чтобы охватить ею всех граждан.

А обсуждающийся сегодня Налоговый кодекс, по его словам, должен начать стимулировать экономику: «В новой редакции по-прежнему нет механизмов, которые позволили бы бизнесу укрупняться, чтобы он приносил больше налогов и инвестиций в экономику. Вместо этого правительство загоняет себя в ловушку тоннельного видения, когда единственной задачей станет во что бы то ни стало сбалансировать бюджет».