Дмитрий, расскажите в целом об отчете. Что он из себя представляет?

Казахстан принимает участие в этой инициативе с 2004 года. Сейчас у нас закончился четвертый раунд мониторига. Мониторинг проходит раундами – каждые три года утверждается отчет, в котором содержатся рекомендации ОЭСР по антикоррупционным реформам. Через некоторое время мы приезжаем в страну, чтобы проверить, насколько эти рекомендации выполняются. И каждый раз даются новые рекомендации. Сам мониторинг проводят эксперты из других стран сети. Сеть охватывает регион Восточной Европы и Центральной Азии. Участие Казахстана – добровольное, не основывается на каких-то конвенциях. Рекомендации совместно обсуждаются в Париже во время пленарного заседания, и делегация Казахстана, которая состоит из членов правительства, соглашается с ними. Соответственно, позже правительство уже не может сказать, что они не согласны с рекомендациями, не будут их исполнять. Поэтому гражданское общество, журналисты могут требовать исполнения этих рекомендаций, поскольку правительство на них добровольно согласилось. Мониторинг охватывает различные темы, у нас комплексный подход: от антикоррупционной политики до уголовной ответственности до целого ряда блока вопроса по предотвращению коррупции, доступ к информации, закупки, госслужба, бизнес-сектор и так далее. Я представляю секретариат ОЭСР, Казахстан не является членом этой организации, но пытается в нее вступить. Но пока не является даже кандидатом, поскольку есть целый ряд требований, которым надо соответствовать, и длинная очередь из стран, которые желают присоединиться. Но участие Казахстана в таких инициативах, как наша – это один из шагов, чтобы, возможно, в будущем, приблизиться к членству в ОЭСР.

Вы десять лет работаете с Казахстаном, делаете отчеты, правительство все десять лет принимает ваши рекомендации. А насколько они исполняются и насколько ситуация меняется к лучшему?

В нашем отчете много критических замечаний. Есть меры, которые принимаются и есть определенный прогресс в части законодательного регулирования. Но очень часто эти вещи остаются на бумаге. Даже если законы принимаются и более-менее соответствуют стандартам, то чаще всего, они не воплощаются в жизнь. Понятно, что наш мониторинг не может решить все проблемы, мы не можем вместо правительства взять и побороть коррупцию. Мы можем только сказать, что нужно делать, потому что у других стран в регионе был успешный опыт при осуществлении этих мер. Но ответственность за эти меры лежит на правительстве. Конечно, вы правы, что на определенном этапе нужно переходить от разговора к действию и каким-то результатам, но это уже вопрос к вашему правительству.

Если говорить о примерах, что за 10 лет так и не сделано?

Чтобы вообще не выполнялось – такого нет. Многие рекомендации касаются законодательства. И в этой части мы каждый раз видим прогресс, немного улучшается. Но все равно по многим темам еще не полностью выполнено. Например, по уголовной ответственности остаются моменты, которые Казахстан пока не исполнил, хотя есть четкие рекомендации и международные стандарты, которые в других странах региона уже воплотили в жизнь. По законодательству технические вещи – например, не за все элементы взяточничества установлена уголовная ответственность, нет ответственности юридических лиц за коррупцию, не совсем правильно установлена ответственность за подкуп иностранных должностных лиц. В сфере уголовного преследования мы видим, что за последние несколько лет активизировалось уголовное преследование. Есть дела, когда преследуются не только низшие должностные лица, но и чиновники высшего ранга. И это позитив. Даже если мы говорим о том, что не всегда это преследование общее, возможно, в нем есть какая-то избирательность. Но то, что такие факты есть, когда даже высшие должностные лица привлекаются к ответственности и несут реальное наказание – это уже позитив. Потому что в предыдущем раунде мониторинга три года назад такого не было.

Но опять же не все, некоторые выходят на свободу, получив штраф….

По этому поводу как раз есть критика в отчете, что смещена ответственность в сторону финансовых санкций. И есть рекомендации изменить санкции. Чтобы за некоторые серьезные коррупционные преступления была возможность лишения свободы. Это должно оставаться. Нельзя только откупиться, нельзя через финансовые санкции – это не должно быть единственной санкцией за серьезное коррупционное преступление.

Когда вы представляете свои замечания, даете отчеты, как реагируют на это представители казахстанского правительства?

Обычно не принимают рекомендации. Как правило, происходит спор, говорят: «Нет, у нас все правильно, все хорошо, у нас свой особенный подход». Все зависит еще и от сферы. Например, в уголовном праве есть более четкие утвержденные и достаточно жесткие стандарты – там поле для дискуссии ограничено. Тем не менее, уже четвертый раунд мы ведем дискуссии об одном и том же. Вроде бы сейчас есть понимание, что это надо исполнять. Сейчас новый генеральный прокурор, который раньше работал в финполиции (Кайрат Кожамжаров - V), который знает об этих стандартах. Возможно, сейчас изменится позиция. Мы надеемся, что работа над уголовным законодательством наконец-то будет закончена. В целом, всегда есть дискуссия. Но такого, чтобы добровольно соглашались с рекомендациями, - нет. Приходится убеждать, показывать примеры других стран.

Получается, что для наших чиновников в стране все хорошо?

Их психология такова, что если есть какая-то критика, то возможно эта критика – их личная, возможно, у них будут последствия по службе. Поэтому они хотят, чтобы в отчете было написано, что все хорошо, все отлично. Они приедут, покажут своему руководству, что мы молодцы, все хорошо.

БОльшая часть позиций из отчета в отчет повторяется. То есть они не исполняются в полной мере, какая-то позиция вообще не исполнена. Получается, что ситуация не меняется?

Из предыдущих 22 рекомендаций 15 рекомендаций были выполнены частично. Есть градации: «частично», «в основном выполнено», «полностью выполнено», либо «вообще не выполнено». И большая часть выполнена частично, но это, может быть, незначительное изменение. То есть, могла быть рекомендация из пяти пунктов, и по одному пункту какой-то был прогресс. В целом, да, нет ни одной рекомендации, которая была бы выполнена полностью. И это не совсем хороший результат, поскольку в других странах выполняются. Три года – это достаточный срок, чтобы выполнить хотя бы часть рекомендаций в основном или полном объеме. Поэтому в целом, вы правы в том, что очень много рекомендаций переходит в новый отчет. Если оценивать уровень исполнения, то в целом, он низкий.

Получается, что наши чиновники соглашаются, но особо они ничего не хотят менять?

Понимаете, мы делаем рекомендации, мы пытаемся побудить их к выполнению. Но есть ограничения в наших механизмах. Нет никаких санкций с нашей стороны, кроме того, что мы напишем: «Казахстан плохо выполняет рекомендации». Это рекомендации правительству, которое хочет что-то делать. Если оно не хочет ничего делать, то отчет будет бесполезен.

Но в любом случае, какое-то, как мы говорим, «наказание» для страны есть….

Ну конечно. Это же вопрос экономического развития, инвестиций. Например, когда международные организации, крупные компании смотрят на инвестиционный климат, они смотрят на такие отчеты, как наш. Они смотрят, насколько правительство реально борется с коррупцией. Это – источник информации для тех, кто принимает решение. Есть ситуация, у нас есть возможность инвестировать, и на выбор две страны. И тогда они смотрят на отчеты независимых организаций, и это принимается во внимание. Также членство в ОЭСР. Казахстан декларирует свое желание (вступить в организацию). Но можно декларировать его десятилетиями, и ничего не делать, только пытаясь какими-то дипломатическими мерами это совершить. Но в случае с ОЭСР этого не произойдет, поскольку есть четкие стандарты. Перед тем, как страна станет полноценным участником этого сообщества, она должна соответствовать этим стандартам на практике. И борьба с коррупцией является одним из важных стандартов.

Сколько времени ОЭСР нужно, чтобы оценить движение страны, чтобы понять: достойна она состоять в ОЭСР или нет?

Оценка происходит постоянно. Наш мониторинг - каждые три года. Но все зависит от страны. Можно пытаться стать членом и достичь этого за 5 лет, а можно вечно находиться в состоянии желания. Поэтому каких-то сроков и четких рамок нет.

Самая коррупциогенная сфера в Казахстане сегодня – это госзакупки. Фактически невозможно найти декларации чиновников о доходах, нет открытого декларирования. Мы видим, когда человек получает зарплату 100 тысяч тенге, он ездит на машине за 150 тысяч долларов. И второе – доступ к информации. На сегодняшний день рядовой гражданин практически лишен доступа к информации. Да что рядовой гражданин, журналисты этого лишены. У нас сейчас идет судебный процесс, общественный фонд просит раскрыть информацию о двух миллиардах тенге, которые министерство информации и коммуникаций выделяет на госзаказ. Но эта информация почему-то под грифом «секретно». Учтены ли эти аспекты в вашем отчете?

Учтены. По доступу к информации у нас получился очень хороший раздел. Нам удалось сохранить рекомендации, даже более жесткие, чем в предыдущем раунде. Например, появилась четкая рекомендация – устранить ответственность за клевету, за оскорбление. Критикуется также закон «О доступе к информации». В целом, хорошо, что приняли. Но сам закон – слабый, он плохо реализуется, нет инструментов. Он остается на бумаге. Поэтому эти все моменты отмечаются в отчете. При этом, конкретно критикуются те недостатки, которые есть – закрытость информации, ответственность журналистов СМИ за распространение информации, которая ужесточается, какие-то новые составы вводятся за распространение заведомо ложной информации. Вместо того, чтобы устранять те составы, что уже есть. В целом, в этом плане достаточно критики в отчете.

По декларациям также есть также четкая рекомендация, чтобы наконец-то ввести декларирование чиновников надлежащим образом. Чтобы это не было декларирование доходов, которые облагаются налогом, поскольку это немножко другая специфика. Чиновники должны, это уже международный стандарт, подавать отдельные, более детальные декларации, где не только отражены доходы, но есть и расходы, имущество, финансовые обязательства, из которых видны интересы чиновников, есть ли незаконное обогащение. То есть, можно проследить за счет каких средств чиновники и члены их семей существуют. И такие декларации должны быть открытыми для общества. Эти замечания – один из тех примеров, когда вопрос переходит из раунда в раунд. И, к сожалению, в каждом раунде есть какой-то закон, который собираются принимать. Сначала, в 2017 году было предложение ввести всеобщее декларирование, потом оно откладывается на несколько лет по каким-то техническим причинам. Хотя на самом деле мы понимаем, что причины не технические. Это не проблемы доступа к каким-то реестрам. Это все решается очень просто, если есть желание. Проблема в том, что есть нежелание раскрывать свое имущественное положение. И это, для меня лично, один из серьезных показателей – есть ли реальная воля на борьбу с коррупцией, на то, чтобы что-то менять в этой сфере. Потому что это затрагивает каждого чиновника, в том числе и вышестоящих, которые принимают политические решения. Если принимать закон, который их не касается, даже если он антикоррупционный, то это одно дело. А тут это касается их лично, членов их семей. И если нет такого закона, то это о многом свидетельствует.

Получается, что, говоря о декларировании доходов, чиновники ссылаются только на технические проблемы?

У нас какого-то официального заявления не было. Но из тех публикаций, которые мы видели в СМИ, были ссылки на неготовность реестров налоговой администрации. Но это складывается уже на протяжении пяти лет введения в действие различных реформ. Очевидно, возникает мнение, что это нереальная проблема, поскольку ее можно было решить уже давно. Можно было создать новый реестр деклараций. Во многих странах это уже является стандартом – подача деклараций в электронном виде, они автоматически доступны на сайте. И при существующих технологиях реализовать это решение и создать такую систему, при желании, достаточно просто. Тем более у Казахстана есть ресурсы, это не настолько бедная страна. Я думаю, что тот же налоговый комитет был бы готов это сделать, у вас же есть электронные кабинеты налогоплательщиков. Это то же самое.

В конце прошлого года был скандал, что некий казахстанский чиновник приобрел квартиру в Париже за 65 млн евро. Может ли ОЭСР способствовать раскрытию имени покупателя?

Есть много механизмов. Это не в рамках нашего мониторинга. Но, например, в ОЭСР есть механизм – конвенция по обмену данными между налоговыми администрациями. Очень часто, когда деньги выводятся, эта информация есть у налоговых органов в других странах. Но если нет автоматического обмена данными, то стране, откуда выводятся деньги, очень тяжело получить информацию. И если были бы декларации, то можно было ввести ответственность за необъясненные доходы, необъясненное имущество. Если выявляется, что у чиновника имеется очень дорогое имущество, которого нет в декларации, или же из декларации непонятно, каковы источники доходов, благодаря которым удалось окупить это имущество. То это само по себе является преступлением – незаконным обогащением.

Я правильно понимаю, что раскрытие имени этого покупателя зависит от политической воли властей?

Если эта информация известна, конечно. Но есть еще орган финансового мониторинга. Если деньги выводились из Казахстана и это существенная сумма, то должна была проходить операция по финансовому мониторингу. В министерстве финансов эта информация должна быть. Скорее всего, была более сложная схема, когда приобреталось имущество не напрямую из Казахстана, а через подставные компании. Можно провести журналистское расследование.

У нас по новому закону «О СМИ» опасно делать журналистские расследования.

У вас, к сожалению, да. Это надо искать кого-то из иностранных партнеров, чтобы они провели журналистское расследование.

В прошлом году был еще один скандал, связанный с «Райским досье». В нем «засветился» министр оборонной и аэрокосмической промышленности. Он объяснил это тем, что он вышел из состава учредителей, но в силу каких-то причин юридические процедуры не были завершены. И пообещал разобраться. Как вы это расцениваете?

Это общая тема для многих стран мира. Это показывает, что все тайное становится явным. Но должны быть инструменты, чтобы как-то регулировать все это. Некоторые страны сейчас запрещают чиновникам открывать счета и являться учредителями компаний в таких юрисдикциях в принципе. Но, насколько это будет действенно, тоже вопрос. Поскольку очень сложно проконтролировать. Это можно выявлять постфактум, если есть информация, которая появляется. Сам факт владения корпоративными правами по международным антикоррупционным стандартам не является нарушением для чиновника. Если не ведется активная экономическая деятельность, если он не является членом правления или других органов управления, то это не есть нарушение. По законодательству Казахстана тоже можно владеть акциями, есть необходимость поместить в траст или передать в управление. Тут больше психологическая и моральная сторона. Если чиновник имеет счет или компанию в офшорах, то, как правило, это отмывание денег. Если есть какие-то преступные доходы от взяточничества или другой преступной деятельности, то их надо выводить, отмывать. Поэтому на это смотрят не очень благосклонно. Это тоже предмет расследования для госорганов, финансового контроля. Не знаю, как у вас, но в других странах была очень большая реакция на такие изобличения. Это очень часто приводило к отставкам чиновников. Даже если не доказана его вина, не доказано, что он что-то украл или отмыл деньги, то сама по себе этическая и моральная составляющие, этих подозрений во многих странах достаточно, чтобы отправить в отставку целое правительство. Это тоже зависит от политической составляющей. Насколько это является проблемой? Насколько чиновники ответственны перед обществом? Это тоже показатель того, что такой ответственности на практике нет.

В рамках мониторинга вы исследовали вопрос открытости государственных реестров, в частности, базы данных недвижимости юридических лиц?

По реестрам есть рекомендация – открыть имущественные реестры. И это касается не только чиновников, но и всех лиц. Это защищает саму собственность. Если все знают, что она принадлежит вам, то гораздо сложнее переписать имущество на других людей. Кроме того, есть цель – открыть имущество должностных лиц. По международным стандартам имущественные реестры должны быть открытыми и легкодоступными. Но в целом, самостоятельно побороть коррупцию государственные органы не смогут. Если они хотят это сделать, то в реальности это возможно только в партнерстве с обществом. Невозможно выявить всех коррупционеров, все коррупционные сделки. Если только будет открытая информация об имуществе чиновников, транзакциях, если можно будет проводить журналистские расследования, публиковать данные, только тогда возможно повлиять на ситуацию и улучшить положение в рейтингах. Пока не будет понимания у государства о том, что средства массовой информации являются партнерами в сфере борьбы с коррупцией, а не просто мешают им жить, до тех пор реальной борьбы с коррупцией в стране не будет.