• 8592
Институциональные реформы прозрачности и подотчетности

Жанибек Хасан, директор Zertteu Research Institute, специально для Vласти

Общественность и экспертное сообщество пока не уделили должного внимания повестке из пяти институциональных реформ, которые были представлены на очередном съезде партии «Нур Отан» президентом Казахстана. Каждое из направлений заслуживает пристального внимания, предыстории и анализа.

Вхождение в 30-ку наиболее развитых экономик мира сложно без реализации предложенных институциональных реформ в сферах обеспечения «открытого правительства», расширения практики подотчетности, внедрения гражданского бюджетирования, укрепления системы обжалования, широкого внедрения саморегулирования в обществе.

С точки зрения установления демократических процессов и институтов, призванных обеспечить открытость, прозрачность и подотчетность деятельности исполнительных органов власти актуальность предложенных мер сложно переоценить. Кроме того, Казахстан заявляет о намерении присоединиться к группе стран-участниц Организации по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР, 1960), объединяющей 34 наиболее развитые страны.

В данной статье Жанибек Хасан анализирует предложенные институциональные реформы и представляет видение развития данных направлений в среднесрочной перспективе.

Механизм «открытого правительства»

Наиболее актуальным мировым трендом во взаимоотношении власти и граждан является обеспечение открытого и подотчетного правительства, причем электронное правительство в большей степени ориентированное на предоставление государственных услуг в электронном формате является лишь частью концепции открытого правительства. Основной вызов, на который должна ответить инициатива «Открытого правительства» это кризис доверия населения своим национальным правительствам.

Как следствие, в 2011 году была создана международная инициатива «Партнерство открытых правительств» (Open Government Partnership) действующая в рамках декларации «Отрытое правительство». Сегодня в данной международной инициативе участвует 65 стран мира включая такие примеры как Азербайджан, Армения, Грузия, Монголия, Норвегия, Турция, Украину, США и другие страны. Целью инициативы является обеспечение надлежащего государственного управления, основанного на нормах и культуре диалога между правительством и гражданским обществом. Присоединение к инициативе означает начало процесса перехода к «Открытому правительству» и международное признание качественных институциональных реформ. Требования к странам участницам инициативы включают бюджетно-фискальную прозрачность, доступ к информации, раскрытие информации о доходах и активах, а также участие общественности.

Рис 1. Страны участницы инициативы «Партнёрство открытых правительств»

Источник: http://www.opengovpartnership.org

Бюджетно-фискальная прозрачность определяется проводимым раз в два года исследованием «Индекс открытости бюджета» в более чем 100 странах мира. Казахстан также принимает в нем участие и по итогам 2012 года набрал 48 баллов из 100 возможных, что означает «предоставление некоторой информации о бюджете». Результаты исследования за 2014 год будут доступны во второй половине 2015 года. По таким критериям как участие «контроль со стороны Высшего органа финансового аудита» и «Участие общественности» наша страна демонстрирует низкие показатели. Следовательно, внимание центральных государственных органов должно быть уделено именно данному вопросу. Принятие закона «О Счетном Комитете и ревизионных комиссиях», предоставляющей больше возможностей органам финансового аудита, а также институционализация общественного участия в бюджетном процессе, как то, участие в слушаниях, бюджетной комиссии, бюджетный мониторинг и оценка неправительственных организаций и другие могли бы повысить бюджетно-фискальную прозрачность.

Обязательное наличие закона о доступе к информации не является требованием инициативы «Партнерство открытых правительств», как минимум должны быть Конституционно предусмотренные положения о доступе общественности к информации и другие законодательные акты. В Казахстане более десятка законов в той или иной степени, в Конституции две статьи 18 и 20 гарантируют и регулируют вопросы доступа и распространения информации в интересах граждан. Права граждан о доступе и распространению информации также закреплены и в Международном Пакте о гражданских и политических правах (1966) в статье 19, который был ратифицирован Казахстаном и является неотъемлемой частью законодательства.

Несмотря на это, принятие отдельного законодательного акта о доступе к информации является предпочтительным шагом для единообразного и полного охвата вопросов доступа к информации. Принимая во внимание важность законодательного акта и его многогранность государственные органы, экспертное сообщество и неправительственные организации могли бы рассмотреть возможность разработки Кодекса о доступе к информации, нежели отдельно взятого закона.

Не менее 95 стран мира, а также почти все международные организации развития имеют законы и политики в сфере доступа к информации. Первый закон о доступе к информации был принят в Швеции в 1766 году, в Финляндии в 1951 году и США в 1966 и Норвегии в 1970 году. Законы о доступе к информации

Целью принятия законодательных актов в сфере доступа к информации является повышение доверия населения к деятельности государственных органов – исполнительных, представительных и судебных, а также иных общественных структур и институтов сообщества, таких как например, органов местного самоуправления. Доступ к информации повышает прозрачность, содействует подотчетности, и конечно, способствует общественному участию в процессах принятия решений.

В законах о доступе к информации закрепляется не только право на доступ к информации, что закреплено в Конституции Республики Казахстан, но и описываются механизмы обеспечения доступа к информации, а также процедуры опротестования действий государственных органов и административные меры принуждения государственных органов / чиновников о действии и/или бездействии. Кроме этого, законами регулируются доступ к информации об организационной структуре, функциям, деятельности, процедурам принятия решений, государственным закупкам и контрактной информации государственных органов, бюджетной информации, механизмах общественного участия в процессах принятия решений. Большое внимание уделяется вопросам «превентивной публикации», то есть опубликования информации без какого-либо запроса, как например это делается с законами, которые публикуются на сайте Министерства юстиции без предварительного запроса на опубликование такого материала.

Кодекс мог бы включать и закрытые положения ограничивающие доступ к информации, что отражено в законах о персональных данных (2013), о государственных секретах (1999), а также включать нормы из таких законов как о порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц (2007) и о средствах массовой информации (1999).

Раскрытие информации о доходах и активах государственных служащих предполагает сбор и опубликование всех финансовых данных и деклараций о доходах, имуществе, ценных бумагах, депозитах и других активах. По данным Всемирного банка 43% стран (76 из 176 стран) обеспечивают открытый доступ к данным о доходах и активах государственных служащих. В Казахстане чиновники на ежегодной основе предоставляют эти данные, публикация этих данных не является вопросом высоких денежных или временных затрат. Кроме того, во многих развитых странах публикуются данные по доходам и активам не только государственных служащих, но и депутатов парламента и сотрудников государственных компаний.

Уровень участия общественности определяется «Индекса демократии», который готовит Исследовательский центр при журнале Economist. По итогам 2014 года согласно Индекса Казахстан занял 137 строчку среди 167 стран. Критериями оценки являются такие как политическая культура, политическое участие, выборы, гражданские свободы и функционирование правительства. Соответствие удовлетворительному показателю участия общественности может потребовать значительных усилий со стороны правительства как с точки зрения внесения изменений в текущее законодательство, так и усиление правоприменительной практики по стандартам развитых стран.

Расширение практики подотчетности

Прозрачность (transparecny) и подотчетность (accountability) являются важными составляющими концепции надлежащего государственного управления, которое признается и внедряется всеми развитыми странами. Если прозрачность предполагает заблаговременно и рутинное размещение информации или предоставление этой информации по запросу, то подотчетность более широкой понятие. Подотчетность основывается как на прозрачности деятельности государственных органов, являющейся своеобразной предпосылка, так и на активном участии государственных органов в обосновании предпринимаемых шагов, политик и стратегических планов. Например, население точно должно знать почему министерство образование внедряет систему двенадцатилетнего образования, как это отразится на системе обучения, какие финансовые расходы предполагаются и какие конкретно шаги будут предпринимать государственные органы и в какие сроки. Помимо предоставления расширенной информации с целью обоснования для населения действий государственных органов, подотчетность включает в себя и такой важный компонент как общественное участие в процессах принятия решений.

Существующие площадки как например советы по взаимодействию с общественными организациями, которые созданы в каждой области при акимах областей не являются в полной мере активными и эффективными для решения социальных вопросов. Деятельность самих советов не прозрачна и не подотчетна, информация о составе, деятельности, контакты и решения не публикуются на официальных сайтах областных акиматов.

Гражданское общество должно принимать активное участие в консультациях и обсуждениях, а государственные органы должны учитывать различные позиции, обосновывать выбор того или иного решения, а также обеспечить закрепленный механизм такого участия. Государственными органам необходимо проанализировать, в каких сферах участия общественности, гражданского общества и неправительственных организаций могло бы быть наиболее эффективным.

Внедрение гражданского бюджетирования

В 2011 году «Национальная бюджетная сеть Казахстана» (НБСК) - коалиция неправительственных организаций, занимающихся бюджетным мониторингом и оценкой бюджетных программ, на основе рекомендаций исследования «Индекс открытости бюджета» провела пилотный проект по составлению Гражданского бюджета, простая для понимания граждан информация о бюджетных доходах и расходах, планах развития территорий. В результате проекта были разработаны Гражданские бюджеты для республиканского, областного и районного/городского уровней. НБСК презентовала наработки министерству финансов Республики Казахстан, после чего была создана рабочая группа по разработки методологии составления и опубликования гражданского бюджета. На сегодняшний день все государственные органы составляют свои гражданские бюджеты и публикуют их на своих сайтах. Это пример эффективного партнерства гражданского общества и государства в сфере продвижения принципов прозрачности и подотчетности.

Несмотря на достижения в сфере гражданского бюджетирования (participatory budgeting) предстоит предпринять усилия для углубления данного процесса. Основу гражданского бюджетирования составляет взаимодействие граждан и местных органов управления. Процесс состоит нескольких этапов – определение приоритетных направлений расходов, разработка бюджетных программ с помощью экспертов, выбор программ для финансирования и исполнение программы местными органами власти.

На центральном уровне гражданское бюджетирование может быть реализовано благодаря участию профессиональных неправительственных организаций в бюджетном комитете при Правительстве Республики Казахстан, а также на этапе предоставления рекомендаций по итогам исполнения республиканского бюджета наравне с отчетом Правительства и Счетного комитета заслушиваться в Парламенте.

Внедрение гражданского бюджетирования также потребует внесение изменений и дополнений в действующее законодательство о бюджете, местном самоуправлении и другие. Помимо этого предстоит принять или внести изменения в существующие подзаконные акты, которые регламентируют деятельность государственных институтов.

Укрепление системы обжалования

На сегодня механизм предоставления, обработки, принятия решений по жалобам и следовательно обжалованию действий чиновников не выдерживает никакой критики. С одной стороны, жалобы/обжалование действий чиновников требует четкого разграничения полномочий не только среди государственных органов и уже внутри каждого ведомства, с другой стороны основной рекомендаций нерадивого чиновника является необходимость обращения в суд для принятия окончательного решения. Судебное обращение по поводу жалобы к государственному органу или обжалованию действий и бездействий государственных служащих является последней инстанцией, занимающее продолжительное время на подготовку, рассмотрение и исполнение решения, зачастую процесс требует и больших денежных затрат. В результате страдает гражданин, перегружена судебная система, а государственному органу требуется намного больше времени на участия в судебных заседаниях, что отвлекает от основных обязанностей. Экономическую эффективность надлежащей системы рассмотрения жалоб и обжалования действий чиновников трудно переоценить.

Из Казахстанской практики можно привести пример министерства по инвестициям и развитию, которое внедряет практику рассмотрения жалоб от иностранных инвесторов. В роли омбудсмана выступает министр, который должен рассмотреть жалобу и принять соответствующие меры. Вместе с этим, в международной практике роль омбудсмана должна выполняться независимым представителем, экспертом-профессионалом соответствующей отрасли либо определенная комиссия по рассмотрению жалоб и обжалованию. Логика независимости омбудсмана очевидна – он не связан с ситуацией, которая прямо или косвенно привела к жалобе или необходимости обжалования; он может принять более объективное решение по рассматриваемому вопросу.

С целью эффективной системы рассмотрения жалоб и обжалованию необходимо четко определить данный вопрос в нормативно-правовых актах, требуется определение функций и полномочий государственных органов по рассмотрению жалоб и обжалованию, детальная проработка функциональных обязанностей и трудовых инструкций на уровне каждого отдельно взятого государственного служащего. Институционализация процесса на центральном уровне должна быть реализована посредством наделения соответствующих полномочий Агентству РК по делам государственной службы и противодействию коррупции и его территориальным подразделениям в регионах по вопросам местного значения. Важный вопрос заключает в детальной проработке регламентов рассмотрения жалоб и обжалования с установлением конкретных сроков, дел, принимаемых к рассмотрению и другим особенностям вопроса.

Широкое внедрение саморегулирования в обществе

Неправительственные организации, органы местного самоуправления, КСК и другие организации являются институционализированными механизмами саморегулирования в обществе. В выступлении Президента говорится «Необходимо поэтапно сокращать зоны ответственности государственных органов, передавая полномочия, связанные с оказанием социально значимых государственных услуг, институтам гражданского общества по мере их готовности».

Ярким примером эффективного саморегулирования является оценочная деятельность, когда функции по оценке материальных и нелатеральных активов возложены на независимых оценщиков, отношения между которыми регулируются региональными палатами оценщиков и республиканской ассоциацией оценщиков. Тем не менее, лицензирование оценщика осуществляется министерством юстиции. Многие виды функций и полномочий, включая и контролирующие и лицензирующие могли бы быть переданы профессиональным, общественным и иным ассоциациям и объединениям. Например, в США и в странах Европы юристы, врачи, бухгалтера и другие профессии помимо полученного диплома должны подтверждать свои знания в независимых профессиональных сообществах посредством многоуровневых экзаменов.

Помимо профессиональных сообществом саморегулирования осуществляется на уровне местного самоуправления, на сегодняшний день проходят серьезные реформы в этом направлении. Следует обратить внимание, на предоставление финансовых средств органам МСУ для повышения роли данного демократического института.

В заключение…

Каждое из направлений требует активной работы исполнительных органов в связке с представителями гражданского сектора, реализация некоторых из них требует вовлечения международных институтов развития, и в целом необходима высокая степень координации различных заинтересованных сторон. Надеюсь в ближайшее временя правительство приступит к обсуждению плана мероприятий по реализации институциональных реформ, куда будут приглашены заинтересованные общественные объединения их коалиции, сети.

Еще по теме:
Свежее из этой рубрики