Принципы прозрачности: почему ремонтируют не твою улицу?

Дмитрий Мазоренко, Vласть

В этом году проектам фонда Сорос-Казахстан по прозрачности республиканского и местных бюджетов и открытости компаний добывающих отраслей исполняется 10 лет. За это время фонд помог Казахстану сделать госбюджеты более понятными для населения и получить статус соответствия международным стандартам открытости добывающих отраслей. Vласть поговорила с представителями фонда об основных достижениях, сложностях, заинтересованности населения и дальнейших планах их проектов.


Хотелось бы начать с общего вопроса о первых 10 годах работы вашего проекта. Какие цели и задачи вы ставили перед собой и насколько, в итоге, оправдались эти ожидания?

Динара Погодина, координатор программы «Прозрачность и подотчетность»: Я координирую проект относительно недавно, но если брать общие результаты, то достигнуто было многое. Мы всегда выступали за продвижение ценностей открытого общества. В этом направлении больших результатов помогла добиться программа «Прозрачность и подотчетность», особенно её направление «Инициатива прозрачности добывающих отраслей», где Казахстан прошел валидацию и получил статус страны, отвечающей требованиям глобальных стандартов.

Антон Артемьев, председатель правления фонда Сорос-Казахстан: Если говорить о другом нашем направлении «Прозрачность государственных финансов», то здесь мы особенно гордимся направлением «Гражданский бюджет». В 2010 году министерство финансов согласилось выпускать нетехническую версию бюджета, то есть версию, которая была бы понятна любому гражданину. Причем сначала речь шла про республиканский бюджет, а позже они согласились готовить в таком же ключе бюджеты на всех уровнях. Сейчас, если я не ошибаюсь, это правило официально было введено министром финансов.

Получается, что визуально бюджет изменился достаточно сильно. Насколько, по вашим оценкам, он стал доступнее для понимания?

Артемьев: Мне кажется, что в том виде, в котором он есть сейчас – это лишь первый шаг в сторону его понятности для граждан. Можно продолжать его совершенствовать. Мы выбрали более консервативный способ его преподнесения. Сейчас они публикуются в текстовой версии, описательной. Но мне кажется, что в наш век, когда мы предпочитаем получать информацию все больше визуально, хочется тратить на это меньше времени, и в этом помогает визуализация. Те гражданские бюджеты, которые мы сейчас готовим вместе с партнерами на самом низовом уровне, они максимально визуализированы. И если мы говорим про республиканский и областной бюджеты, двигаться нужно в том же направлении.

Аскар Кушкунбаев, координатор инициативы «Местный бюджет»: На самом деле бюджетная инициатива была хорошим импульсом для работы с министерством финансов. Сейчас, если вы зайдете на сайт любого госоргана, акимата – областного или районного, там вы увидите секцию гражданского бюджета. Организации подходят к этому по-разному: кто-то делает инфографику, кто-то дает текстовую информацию. В прошлом году мы начали проект «Местный бюджет». В рамках неё мы взяли несколько сельских округов, и вместе с коллегами и партнерами из Национальной бюджетной сети Казахстана договорились с местными акиматами о публикации бюджетов на их сайтах. Мы также вовлекали местное население в переговоры, и бюджеты публиковались с учетом их потребностей. Вообще, как такового бюджета села нет, он - составная часть районного. И мы сделали сопоставительный анализ, в котором показали, сколько эти села получают из районного бюджета и сколько средств нужно, чтобы их округ хорошо развивался.

В чем основное преимущество открытого бюджета для населения?

Кушкунбаев: Я сам живу в одном из сельских округов Алматинской области, и мне интересно понимать, почему, к примеру, ремонтируют соседнюю улицу, а не мою. Кроме того, я хотел бы знать, сколько денег выделяется на решение тех или иных задач. Но в этой инициативе важен вопрос вовлеченности населения. В Казахстане порядка 2500 сельских округов, в них проживает около 8 млн. человек. Мы увидели, что работать в плане активизации достаточно важно, поскольку у некоторых из них есть иждивенческое настроение, они уверены, что государство за них все сделает. Но в будущем все будет идти к тому, что населению придется больше вовлекаться и вместе с сельским акимом решать на какие статьи расходов выделять деньги. Сейчас же ситуация такова, что аким говорит, а все остальные лишь делают, и есть такие сельские округа, где люди не знают даже о том, кто их сельский аким.

А насколько вырос интерес населения к бюджету за 10 лет существования вашего проекта?

Артемьев: Ранее у нас была одна программа, которая фокусировалась на вопросах и местных, и национальных бюджетов. Но в какой-то момент мы поняли, что людям, конечно же, по-прежнему интересно, как распределяются деньги в общенациональном масштабе, но гораздо важнее видеть, как распоряжаются деньгами в их городе, районе или селе. И мы поняли, что нужно спускаться поближе к людям, помогать им в решении их собственных проблем. Там больше спроса на эту информацию, потому что и эффект люди видят гораздо раньше и быстрее, и им, конечно, легче повлиять на принимаемые решения. А в национальных масштабах это влияние более опосредованное. И мы решили разделить инициативу на два проекта, выделив местные бюджеты в отдельный. Вообще, в росте интереса журналисты играют достаточно важную роль, поскольку им легче всего пропустить через себя эту информацию, проанализировать и подать гражданам. И многие наши проекты были нацелены на повышение грамотности журналистов в бюджетном вопросе.

Каким образом казахстанцы могут влиять на принятие решений?

Кушкунбаев: Скоро будет использоваться инструмент местных сходов, который уже закреплен законодательно. На них жители различных населенных пунктов смогут обсуждать вопросы, которые связаны с бюджетом и направлением денег на решение каких-либо социальных проблем. Людям становится интереснее, когда им предоставляют информацию. А акимы сейчас по закону обязаны быть более открытыми. Мы недавно изучали опыт Польши и увидели, что даже у их сельского населения есть права, благодаря которым они могут лишить должности главу администрации населенного пункта. У нас пока таких полномочий нет, поскольку выборы происходят в косвенной форме, через депутатов районных маслихатов, но мы к этому стремимся. Но реальными правами население будет обладать только тогда, когда само сможет выбирать своего сельского акима. По этому поводу есть много за и против, но, думаю, мы к этому придем.

А есть ли у вас уже какой-либо удачный опыт по вовлечению населения в принятие решений?

Погодина: Одним из удачных примеров стал бюджет Усть-Каменогорска. Информация о нем сейчас доступна на сайте акимата и люди стали больше интересоваться, каким образом он формируется, на что расходуется, как улучшается их жизнь.

Кушкунбаев: В пример можно привести инициативу по прозрачности социально-инвестиционных проектов в Мангистауской области. Мы смогли добиться того, чтобы гражданское сообщество в лице НПО было принято в рабочую группу по отбору проектов, которые должны инвестироваться за счет средств крупных компаний. До этого проблема была в том, что компании отчисляли определенные денежные суммы на счет акимата и все благополучно об этом забывали. Это несло и несет за собой определенные репутационные риски для компаний, поскольку если тот или иной проект будет выполнен некачественно, винить в этом будут именно их. В 2007-2008 году мы проводили исследования по прозрачности таких проектов, и по результатам видели, когда на очень большую сумму строили громадные стадионы, где земля не приспособлена для этих целей, или создавали плавательные бассейны в тех местах, где у населения были проблемы с питьевой водой. Это послужило тому, чтобы мы стали больше вовлекаться в такие процессы. Мы подали идею, что можно создать рабочую группу при акимате из трех работников акимата, представителей трех компаний и трех НПО региона. Тем самым мы предоставили возможность гражданскому обществу принимать участие в обсуждении этих проектов, предварительно узнав у населения об их потребностях. Тогда акимом Мангистауской области был Крымбек Кушербаев и он довольно хорошо воспринял эту идею и старался участвовать в этих встречах сам, или направлял своего первого заместителя. Сейчас этот процесс продолжается, его ведет НПО «Ecomangystau». Мы долгое время финансировали это НПО, а после проектом заинтересовался USAID, при поддержке которого этот проект сейчас и ведется.

А удавалось ли вам на практике отменять какие-то социнвест проекты?

Аскар Кушкунбаев: Да, конечно. Процесс был довольно тяжелым, в нем участвовали большие компании, там была масса споров, и представитель «Ecomangystau» от лица населения объяснял, что области не нужны школы, а нужен клуб. Практика была такой, что НПО, за два месяца до старта, получало проекты, реализация которых должна вот-вот начаться. Потом их представитель встречался с населением и интересовался их мнением. Еще можно привести в пример Карагандинскую область, у нас там довольно сильный партнер – общественное объединение Благо. Оно анализировало социнвест проекты ArcelorMittal и проводило социологический опрос не только населения, но и работников компании. Добиться этого было достаточно сложно.

Насколько легко было работать с государственными органами все эти 10 лет? Наверняка вы сталкивались с какими-то ограничениями и недовольством с их стороны.

Артемьев: На удивление, мы быстро находили общий язык и с министерством финансов, и с министерством национальной экономики. Сложнее было с программой по прозрачности предприятий в добывающих отраслях. Я помню, что в 2003 году эта идея звучала немного радикально, нам пришлось в первое время преодолевать скептицизм, который проявляли и сами компании, и официальные лица. Они утверждали, что это может повлиять на наш инвестиционный климат, это может навредить интересу со стороны инвесторов. Но нам удалось это преодолеть, во многом со ссылкой на международный опыт.

Расскажите принципах работы проекта прозрачности добывающей отрасли?

Погодина: Принцип довольно прост. Такого рода компании обычно уплачивают обязательные платежи и неналоговый бюджет. Они публикуют данные о произведенных платежах правительству. Оно также публикует эти данные, и аудиторская компания делает сверку и формирует отчет. Там идет разбивка по компаниям и видам налогов. Сейчас эти отчеты также стали более простыми для понимания. Компаниям это дает, прежде всего, ощущение стабильности и инвестиционной привлекательности. Те, кто функционирует на нашем рынке, конечно же, хотят иметь репутацию благонадежного игрока и хорошего поставщика услуг. Государству, как и населению, важно, какие платежи поступают и то, насколько компании открыты. По опыту многих лет, компании, правительство и аудиторы научились формировать грамотные и более полноценные отчеты. Единственная проблема – это информированность. Население, которое проживает в том или ином регионе должно понимать, что компании производят социальные платежи, которые идут на улучшение их жизни. И сейчас распространение ИПДО на субрегиональном уровне для нас наиболее важная задача. Причем для нас важно работать не только с нефтегазовыми предприятиями.

Кушкунбаев: Сейчас ситуация благоприятная. Но когда мы все это начинали, были очень большие расхождения между цифрами, которые показывает компания, и цифрами правительства. Погрешность была в миллиарды тенге. Сейчас мы пришли к тому, что последние 2-3 года никаких расхождений не выявляется.

А как к проекту отнеслись крупные компании?

Погодина: Любая инициатива подобного рода изначально вызывает сложности у тех, кто должен выполнять из-за этого какие-то дополнительные действия. Наш фонд входит в Национальный совет заинтересованный сторон, и при помощи его участников и моих коллег, Казахстан получил статус последователя ИПДО. Здесь была важна работа всех сторон – и заинтересованность государства, частных сторон и гражданского общества. Изначально были сложности, потому что формы отчетности были непонятные, потом человеческий фактор – в виде дополнительной нагрузки на них. Компаниям, которые работают в нашей стране, выгодно быть инвестиционно привлекательными.

Кушкунбаев: Я думаю, что во многом решить трудности помогало количество иностранных денежных средств в компаниях. Чем их больше, тем лучше наши компании понимали цену открытости и подотчетности. Конечно, не все сразу пришли и решились на эту меру. Там тоже был довольно-таки долгий переговорный процесс, особенно по части репутационных рисков. И тут нужно сказать о нашем общем достижении – законе, по которому все компании должны отчитываться по стандартам ИПДО. Это тоже был нелегкий процесс. Мы долго обсуждали то, какие компании попадают под этот закон. И было решено, что если предприятие зарабатывает больше определенной суммы, оно должно отчитываться в этой форме.

Я смотрел отчет за прошлый год по ИПДО, и у Казахстана, как вы и говорили, был статус последователя. Значит ли это, что подотчетность наших компаний добывающего сектора доведена до очень хорошего уровня и проблем с ней особо не наблюдается?

Кушкунбаев: Это процесс непрерывного улучшения, и нам каждый раз необходимо подтверждать этот статус. В следующий раз валидация будет в 2018 году. Международный секретариат ИПДО, штаб-квартира которого находится в Осло, каждый раз ужесточает требования к странам-последователям, и чтобы соответствовать этим стандартам, многие процессы необходимо улучшать. Но менее прозрачными мы уже не сможем быть.

Погодина: Вообще, конечно же, существуют некоторые вещи, по которым достигнуть прозрачности будет сложно, потому что это касается вопросов, к примеру, бенефициарного права. Здесь идет тесная связь с существующим законодательством и контрактными обязательствами, и есть некоторые статьи, которые могли бы быть прозрачными, но в силу объективных причин, открытыми они пока быть не могут. Сейчас главным вопросом стоит потребность населения в этой информации. Мы часто ездим по регионам и встречаемся с людьми. Мы занимаемся прозрачностью не ради самой прозрачности, но и для того, чтобы голоса и проблемы людей были услышаны наверху. Потому что прямого доступа у населения к министерствам или Национальному совету нет. Но, стоит вновь подчеркнуть, что сейчас каких-то серьезных проблем в прозрачности добывающих компаний – нет.

Какими вы видите ваши проекты в будущем? Какие направления и задачи вы планируете проработать особенно тщательно?

Погодина: По программе ИПДО, как я и говорила, мы будем отлаживать её в регионах. Также мы будем направлять усилия на развитие взаимодействия журналистов, ученых и всех тех неправительственных организаций, которые работают в этой сфере. Кроме того, мы хотим освоить новое для нас направление – требования Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Это важно для нашего государства, поскольку соответствие этим стандартам на порядок улучшит инвестиционный климат в нашей стране. В ОЭСР участвуют 34 страны, к примеру - США и Япония. По этому проекту у нас будет проводиться ряд исследований, в которых могут принять участие и физические лица тоже.

Кушкунбаев: По проекту местных бюджетов мы планируем остаться во всех 5 нынешних сельских округах и будем развивать участие населения в собраниях местного сообщества. Также мы согласовали с Миннацэкономики два новых региона. Мы хотим посмотреть на развитие программы моногородов. В западном Казахстане мы хотим обратить внимание на опыт города Аксай, сельского округа, рядом с ним, и еще познакомиться с опытом по вовлечению общественности города Жезказган и одного ближайшего к нему сельского округа в бюджетные процессы. Почему мы выбрали моногорода? Их сейчас порядка 30 и на их развитие выделяются большие деньги, если я не ошибаюсь на 2015 год около 54 млрд тенге. Это огромная сумма с учетом того, что городов не так много. Мы хотим посмотреть эффективность расходования этих средств. Также мы хотим опробовать новый инструмент «Социальный аудит», который очень хорошо развит в Индии. Это хороший инструмент по мониторингу исполнения госпрограмм. Мы уже начали такой проект в Илийском районе, Алматинской области по программе Акбулак. С нами ездил представитель НПО и депутат маслихата того региона. Она довольно хорошо знает и владеет этой темой и она хочет посмотреть на правильное расходование средств по этой программе – 200 млн. тенге. Там всего лишь 10 сельских округов, но там особенно остро стоит тема питьевой воды.

Еще по теме:
Еще по теме:
Свежее из этой рубрики
Loading...