Салтанат Джаненова, Высшая школа государственной политики Назарбаев Университета, специально для Vласти
В конце января в агентстве по делам госслужбы и противодействия коррупции прошел семинар для уполномоченных по этике, на котором Программа развития Организации Объединенных Наций (ПРООН) представила результаты анализа деятельности уполномоченных по этике за два года существования института. Исследование проводилось в рамках проекта сотрудничества ПРООН с агентством «Поддержка реформы государственной службы в области служебной этики, защиты меритократии и предупреждения коррупции». Автор аналитического доклада Салтанат Джаненова написала для Vласти, почему важно пересмотреть институт уполномоченных по этике, насколько они способны проводить мониторинг за служебной этикой госслужащих, с какими проблемами они сталкиваются при неэтичном поведении руководящих сотрудников, и почему они никак не взаимодействуют с гражданским обществом.
Практика в течение первого года деятельности уполномоченных по этике показала, что они совмещали основные должностные обязанности с функциями в области продвижения этики. Совмещение двух функций являлось одной из причин снижения эффективности работы уполномоченных по этике, о чем ранее писала Vласть.
В этой связи с июня 2017 года была введена самостоятельная должность уполномоченного по этике (за исключением правоохранительных и специальных государственных органов, и министерства обороны). Функции уполномоченного по этике возлагаются на госслужащего, занимающего руководящую должность, а также снискавшего признание и уважение в коллективе. Введение самостоятельной должности является положительным прогрессом, что поможет уполномоченному по этике сконцентрироваться на своей работе без отрыва на иные обязанности. Однако эта мера не решает ряд глубинных проблем, с которыми сталкиваются на практике «этические комиссары».
Список функций уполномоченного по этике амбициозен: он должен оказывать госслужащим консультативную помощь по вопросам законодательства в сферах госслужбы, противодействия коррупции и Этического кодекса, формировать культуру моральных взаимоотношений в коллективе и проводить мониторинг за соблюдением норм служебной этики.
Однако, имея широкий список функций из 12 пунктов, уполномоченные по этике обладают ограниченными полномочиями. Они могут запрашивать информацию для анализа причин нарушений законодательства; могут обратиться в агентство по делам госслужбы за разъяснением; могут внести руководителю госоргана предложение о поощрении лиц; и запрашивать личные дела госслужащих.
Механизмы мониторинга и контроля за соблюдением служебной этики четко не расписаны в законодательстве. В результате уполномоченные по этике интерпретируют и понимают свои функции по-разному, в зависимости от личного опыта, компетенций и знаний. Разве не парадокс, что уполномоченный по этике не может рассматривать ответственность госслужащих, допустивших нарушение норм служебной этики? Он должен обращаться к вышестоящим должностным лицам с предложением о рассмотрении ответственности неэтичных госслужащих, он всегда вынужден проходить через «фильтр» руководителей госоргана. Если в этические нарушения вовлечены вышестоящие должностные лица, то уполномоченный по этике может попасть в весьма уязвимое для себя положение.
В контексте вертикальной иерархии и отсутствия защиты анонимности, уполномоченные по этике загнаны в угол правовых коллизий. Они должны выявлять неэтичные случаи, но при этом не могут их рассматривать. Их предложения носят рекомендательный характер, а значит - необязательный к исполнению и они могут быть проигнорированы со стороны руководства. Уполномоченные по этике имеют двойную подотчетность, которая порождает конфликт интересов: с одной стороны, они подотчетны руководителям госорганов, с другой стороны – уполномоченному органу (агентство по делам госслужбы). Маловероятно, что уполномоченный по этике, в случае неэтичного поведения руководства госоргана, рискнет своей карьерой, авторитетным положением и обратится в уполномоченный орган. Неудивительно, что информация о наличии прецедентов, когда уполномоченные по этике сообщали о неэтичных случаях высокопоставленных госслужащих, отсутствует в открытом доступе.
В странах ОЭСР активное гражданское общество, включая средства массовой информации, действует в роли информатора о неэтичном поведении государственных служащих. В Казахстане, который стремится к стандартам ОЭСР, уполномоченные по этике не проявляют активности к сотрудничеству с гражданским обществом.
Новые изменения в закон «О средствах массовой информации», принятые 28 декабря 2017 года, приведут к еще большему снижению вовлеченности гражданского общества в реформу по повышению этики госслужбы. Так, статья 21 закона «О СМИ» обязует журналистов получать согласие от физического и юридического лица на распространение в СМИ информации личной, семейной, врачебной, банковской, коммерческой и иных тайн. Под размытую формулировку «личной, семейной, врачебной, банковской… тайн» можно отнести любые сценарии неэтичного поведения госслужащих, включая отдых на дорогих курортах мира, владение членами семьи чиновников роскошными апартаментами и авто, перевод крупных денежных сумм на заграничные банковские счета. Новые нормы в значительной степени ограничивают права журналистов и граждан на свободу информации о неэтичном поведении госслужащих.
В Казахстане социальные сети, в особенности Facebook, играют важную роль в привлечении общественности к вопросам этики и морали чиновников. Именно благодаря социальным сетям широкий резонанс получили многочисленные случаи неэтичного поведения госслужащих. Норма об исключении анонимности блогеров и комментаторов социальных сетей, которая была временно отложена, рискует ослабить доверие общественности в результате реагирования властей на информационные вбросы граждан о неэтичных поступках госслужащих.
Уполномоченные по этике должны отслеживать аккаунты госслужащих в социальных сетях на наличие информации, фото- и видеоматериалов, дискредитирующих госслужбу. Однако не всегда просто определить границы этичного или неэтичного поведения госслужащих в социальных сетях, что оставляет уполномоченных по этике в растерянности и недоумении, как проводить такой мониторинг на практике.
Согласно отчету ОЭСР «Доверие к правительству», к потенциальным источникам конфликта интересов относятся личные и семейные отношения; подарки и гостеприимство. Это особенно проявляется в контексте Казахстана. Следуя традициям и ожиданиям общества по оказанию помощи членам семьи, друзьям, членам их семей, в сфере госслужбы при найме на работу, ежегодной оценке, карьерном продвижении, проведении тендеров и др., нарушает главные принципы госслужбы: меритократии, справедливости, честности и беспристрастности. Сложное противоречие между традиционными нормами общества и принципами госслужбы приводят к скрытому сопротивлению реформе госслужбы со стороны самих чиновников.
В заключение семинара заместитель председателя агентства по делам госслужбы Айгуль Шаимова резюмировала: «Без изменения менталитета и культуры госслужащих, и реализации принципа верховенства закона, институт уполномоченных по этике не будет эффективен. Агентство учтет результаты исследований и предложения уполномоченных по этике центральных и местных госорганов, и усовершенствует методические рекомендации к работе уполномоченных по этике».
