Почему это важно? Все предыдущие годы местные бюджеты полагались исключительно на субвенции из республиканского бюджета, не воспринимая всерьез собственные возможности для генерации доходов. Конечно, это снижение вполне могло быть компенсировано 23,4% ростом трансфертов из Национального фонда (до 2,58 трлн тенге) и почти двукратным увеличением бюджетного кредитования (до 85,63 млрд тенге), которые выделяются на различные проекты развития и различные виды субсидирования под проекты по всему Казахстану. Однако новая волна обсуждений возможного усиления экономических полномочий местных властей может говорить о том, что государство уже начало работу по снижению уровня централизации бюджета.

Региональный патернализм

Государству действительно есть над чем трудиться. По словам экономиста Жаксыбека Кулекеева, сегодня в межбюджетных отношениях Казахстана существуют большие перекосы: порядка 80% государственного бюджета формируется из республиканского, и только 20% из местных бюджетов. Ежегодно 10 регионов Казахстана дотируются из республиканского бюджета, который во многом складывается из изъятий доходов у Алматы, Астаны, а также у Атырауской и Мангистауской областей.

Исследователь Максим Крючков отмечает, что в Казахстане отчетливо видна тенденция систематического роста трансфертов общего характера: чем больше средств из республиканского бюджета исторически выделают региону, тем большие объемы он получает в последующие годы. «Если регион неэффективен, и он понимает, что не выживет за счет налогов, которые остаются у него в местном бюджете - ему выгодно каждый год показывать высокие расходы, чтобы мотивировать к увеличению трансфертов из республиканского бюджета в будущем», - говорит он.

Расходы каждого региона могут увеличиваться по объективным причинам, к примеру, из-за роста инфляции, которая способна увеличить затраты на выполнение социальных обязательств. И хотя трансферты обычно выделяются под конкретные цели и проекты, регионы всегда стараются увеличить расходную часть, даже искусственно. «В парламенте им будет легче защитить бюджет, расходы которого сопоставимы или выше расходов за предыдущие годы. Эта практика продолжается и сейчас», - подчеркивает Крючков.

Такая политика укрепляет иждивенческие настроения в регионах, поскольку им выгоднее просить помощи, а не увеличивать доходы через сбор налогов, подчеркивает Кулекеев. Сегодня регионы формируют собственную налоговую базу во многом из имущественных налогов, акцизов, а также индивидуального подоходного и социального налогов. Последние полтора года объем собранных налогов в регионах увеличивается – в 2015 году он вырос почти на 7% до 1,55 трлн тенге, а за восемь месяцев 2016 – почти на 15% до 1,15 трлн тенге относительно аналогичного периода прошлого года. Однако собранный в 2015 году объем покрывал расходную часть местных бюджетов лишь на 43%, все остальное компенсировалось трансфертами.

Шолпан Айтенова, исполнительный директор Zertteu Research Institute, не исключает того, что существенный рост налогов в этом году может быть связан с усилением налоговой дисциплины, поскольку экономический рост всей страны остается сдержанным. «Также налоговые службы могли начать лучше выявлять области, где можно увеличить сбор налогов. Возможно, происходит выход региональной экономики из тени, что может быть связано с передачей сбора ряда налогов на местный уровень», - говорит она.

При этом исторический опыт стимулирования региональной экономики дотациями не приводит к качественному росту доходов от сбора налогов. По расчетам Крючкова, трансферт в 1 млрд тенге в среднем снижает их сбор в каждом следующем году на 0,15% во всех регионах. Более того, дотации не приводят и к увеличению производительности экономики. При каждом трансферте в 1 млрд тенге прирост валового регионального продукта в Казахстане сокращается на 0,13%.

Предпринимательская пассивность

Инвестиционная и предпринимательская активность в регионах пока не показывает внушительных результатов и поддерживается в основном притоком средств по государственным программам развития. В 2015 году 7 регионов показали приток внутренних и внешних инвестиций, однако доля иностранных вложений составляла только 35%. Исключая нефтяные регионы, в процентном выражении наибольший рост показала Северо-Казахстанская область, которая увеличила приток инвестиций на 33% до 155,43 млрд тенге, однако более 95% этих средств – внутренние вливания. В абсолютном выражении ощутимый скачок произошел у Павлодарской области, вложения в которую выросли почти на 28% до 451,71 млрд тенге. Лидером падения стала Актюбинская область, где объем инвестиций снизился на 33,5% до 349,91, при этом на иностранные вложения пришлась только треть этих средств.

За 7 месяцев этого года экономика привлекла свыше 1,3 трлн тенге иностранных инвестиций. Их размер, конечно, увеличился на 25%, но доля в общем объеме инвестиций упала до 28%.

Все это сказывается на развитии каждого региона. С начала 2016 года 8 регионов показали прирост выпуска промышленной продукции, но общий рост экономики на фоне этого остается сдержанным – за 8 месяцев краткосрочный экономический индикатор показал спад на 0,5%. Наибольшее падение объемов промышленного производства произошло в Кызылординской области, где оно сократилось на 10,5%.

По словам Крючкова, сейчас в регионах почти нет интересных проектов для иностранных инвесторов, кроме тех, что связаны с сырьевыми отраслями: «Местные же инвесторы вкладывают средства преимущественно в рамках госпрограмм. Как правило, они финансируют понятные им объекты, к примеру, строительство детских садов». При этом далеко не всегда внутренние инвесторы заинтересованы в проектах, предлагаемых правительством.

Крупнейшим проектом развития регионов остается госпрограмма «Нурлы Жол», которая обеспечивает основной приток внутренних инвестиций. Для её реализации к началу октября уже было выделено 769,6 млрд тенге. Большая часть этих средств распределяется между регионами через целевые трансферты, которые идут на строительство жилья, инфраструктуры, образовательных учреждений и т. д. Другие 266,2 млрд тенге получает холдинг «Байтерек», который расходует эти деньги на строительство жилья, а также экспортное и предэкспортное финансирование предприятий.

Холдинг «Байтерек» направляет часть этих денег на выкуп двухгодичных облигаций, которые выпустили регионы в начале августа этого года на общую сумму в 33 млрд тенге. В пресс-службе холдинга уточнили, что после погашения они будут повторно направляться на финансирование строительства кредитного жилья в течение 20 лет. При этом решение о финансировании того или иного проекта холдинг принимает исходя из его инвестиционной привлекательности.

Кроме того, «Байтерек» инвестирует в регионы через дочернюю организацию «Банк развития Казахстана», 99,4% кредитного портфеля которого занимают проекты в разных областях страны, исключая Алматы и Астану. По итогам первой половины этого года крупнейшим получателями средств банка стали Атырауская (30,2% от кредитного портфеля), Павлодарская (20,4%) и Актюбинская (15%) области. При этом лучшие результаты по освоению средств показала Павлодарская область – 67,36 млрд тенге. Однако, по мнению Крючкова, оценить их эффект для экономики довольно сложно, зачастую информацию об этом трудно найти в публичных источниках. «Но ряд проектов, в том числе и промышленных объектов, которые вводятся в эксплуатацию в том или ином регионе по различным госпрограммам и инвестиционным проектам, через некоторое время консервируются или показывают плохую производительность», - подчеркивает он.

Помимо ранее упомянутого сбора налогов областные акиматы могут генерировать доходы через продажу или управление государственной собственностью, которая была переведена на их баланс, однако размер этих статей все еще незначительный. Другая возможность привлекать средства – предоставлять инфраструктуру и готовые земельные участки для строительства промышленных объектов через проекты специальных экономических и индустриальных зон, которые финансируются через местные бюджеты. К началу 2016 года в Казахстане было построено 10 специальных экономических зон за 250 млрд тенге. К середине года в стране функционировало 42 индустриальные зоны и создавалось еще 6, на строительство которых было выделено 6 млрд тенге.

Эти зоны более ли менее активно продвигает Павлодарская область. К примеру, её делегация вместе с акимом Булатом Бакауовым уже дважды посещала Алматы для презентации индустриальных и инфраструктурных возможностей своего региона. Они дважды рассказывали о больших перспективах для проектов различных отраслей – от сельского хозяйства, до нефтехимической промышленности. Кроме того, они также заявляли о наличии значительных невостребованных энергетических мощностей, плодородных земельных участков и достаточного объема водных ресурсов.

Однако генеральный директор BRB Invest Галим Хусаинов отметил, что все эти зоны сейчас практически не работают и не приносят доходы регионам. Их ключевая проблема – реальная инфраструктура, которая, зачастую, остается недостроенной. «У нас декларируют, что это индустриальная зона, а на самом деле там стоят неровные площадки с горами, куда не подведена инфраструктура. А где-то она и вовсе не достроена. Естественно, когда говорят одно, а по факту можно увидеть другое – ни один инвестор туда не придет», - поясняет он.

По словам Хусаинова, его компания недавно столкнулась с такой ситуацией и была вынуждена вкладывать дополнительные средства, чтобы достроить необходимую инфраструктуру: «Конечно, местные власти помогают, но у них нет приоритета по финансированию этих зон. Они занимаются ими, но прежде всего они сосредоточены на выполнении социальных обязательств. Эти проекты должны реализовываться либо на республиканском уровне, либо акиматы должны получать дополнительные и целевые средства, чтобы эти объекты становились презентабельными».

Выход из тупика

Необходимость дотационной подпитки регионов, по словам Кулекеева, очевидна – таким образом государство пытается выровнять социально-экономическое положение населения разных частей страны. Однако есть и другая причина, почему проводится такая политика. «Центральным органам нравится зависимость и лояльность со стороны местных властей. Поэтому система работает так, что большая лояльность поощряется большим количеством дотаций, а меньшая – меньшим», - поясняет экономист.

«Но из-за этого мы увеличиваем разрыв между регионами. Разрыв в расходах на одного человека от области к области сильно отличается. Если так будет продолжаться и дальше, есть риск, что какие-то регионы будут впереди, а какие-то, наоборот. И государство со временем уже не сможет предоставлять одинаковые государственные услуги и проводить одинаковую экономическую политику. А если мы не сможем этого делать, то столкнемся с серьезными политическими последствиями в виде раскола общества», - полагает Кулекеев.

По словам Хусаинова, основное решение проблемы во многом лежит в плоскости налоговой политики государства. Сейчас она устроена таким образом, что местные власти никак не могут на неё влиять. Все налоги регулируются на республиканском уровне и это, по мнению эксперта, не самая лучшая практика. «Чтобы местное самоуправление было заинтересовано в увеличении налоговых поступлений, должна быть создана соответствующая налоговая система, чтобы налоги конкретно распределялись между регионами и центром. Чтобы НДС, допустим, был только республиканским, а КПН – частично республиканским и частично местным. Потом, местные органы должны иметь возможность устанавливать собственные ставки. Максимальная ставка может обозначаться в налоговом кодексе, а регионы на свое усмотрение могут изменять эти ставки в пределах какого-то дифференциала», - отмечает он.

Хусаинов также убежден, что регулирование налоговых ставок для малого и среднего бизнеса должно быть перенесено на региональный уровень. Это позволит каждому региону стимулировать конкретные области производства. «Сейчас регионы этого делать не могут, поэтому статистика прироста налогов не показательна для того, чтобы определять эффективность региона. Это ни в коем случае не заслуга акиматов, возможно это простое свидетельство того, что какой-то бизнес, предположим, одна из компаний фонда Самрук-Казына, открыла там дополнительное производство. И большая часть такой поддержки осуществляется из центра», - поясняет эксперт.

По его мнению, чтобы регионы становились более конкурентоспособными и могли привлекать инвестиции, они должны доработать индустриальные зоны, самостоятельно формировать налоговую политику, иметь возможность самостоятельно субсидировать и определять что и кого субсидировать, а не руководствоваться только государственными программами. «Сейчас таких инструментов нет и поэтому сложно сказать, как в нынешних условиях повышать эффективность регионов», - резюмировал Хусаинов.

Слайды №1 и 2 предоставлены Максимом Крючковым