• 6387
Регионы и доходность или как хвост может вилять собакой

Максим Крючков, экономист, исследователь

Фото Владимира Третьякова

Представьте, что вы играете в игру, которая устроена следующим образом - чем больше вы стараетесь, тем хуже результат. Подобный парадокс можно обнаружить и в бюджетном процессе страны. Регионы могут либо заработать на расходы, либо попросить трансферт, причем, правила работают таким образом, что попросить – безопаснее.

Ниже несколько правил бюджетного процесса для трансферов общего характера:

  1. Объем трансфертов и изъятий равен разнице между прогнозными доходами и расходами. (О чем следует из пункта 7 статьи 45 Бюджетного кодекса)
  2. Увеличить собственный доход можно посредством собираемых местных налогов, либо за счет трансфертов из Республиканского Бюджета.
  3. "Принцип преемственности", который говорит о формировании трансфертов текущего периода, посредством бюджетного мониторинга и оценки результатов прошлых периодов (пункт 8 статья 4 Бюджетного кодекса)

В итоге получается механизм, когда вы можете или заработать на свои расходы, как представитель местной власти, или обоснавать их исторической статистикой.

При этом если вы добросовестный аким и стараетесь заработать для своего региона и поднимаете собираемые доходы, то это ставит под сомнение объем трансфертов в такой регион в следующем году. Логика простая: так как регион смог зарабатывать больше, и это было продемонстрировано в предыдущем периоде, то такой регион может просить в виде трансфертов общего характера меньше, ведь источник в виде местных налогов увеличился. Заработали больше – получили меньше из республиканского бюджета. Более того, механизм цикличен, и если регион когда-то показал хорошие доходы местного бюджета, это лишает этот регион возможности требовать дополнительные трансферты.

Если проследить историю трансфертов и изменение налоговых сборов в разрезе регионов, то влияние одного на другое практически отсутствует.

Казалось бы, в случае, если трансферты используются эффективно, например, в течение 10 лет, они должны приводить к большей отдаче в виде экономических достижений регионов. Вот некоторые из них - высокие зарплаты сотрудников бюджетной сферы, качество оказываемых государственных услуг, что само по себе предполагает более комфортную жизнь для населения, получателя этих услуг. Теоретически все это должно провоцировать некий экономический рост, в виде более высоких собираемых налогов.

Исходя из фактических данных министерства финансов, в терминах роста изменение трансфертов общего характера никак не влияет на налоги, собираемые в регионе. Другими словами, центральный регулятор направил больше денег в какой-то регион, то далеко не факт, что впоследствии такой регион принесет больше налогов. Как показывают данные, четкой зависимости не существует.

Из 16 областей 12 лежат в зоне положительного роста - за десять лет в них выросли и трансферты, и собираемые налоги.

В Кызылординской области сбор налогов сократился на фоне все так же растущих трансфертов, в четырех регионах рост дотаций можно считать нулевым: Магнистауская область, Актюбинская область, Атырауская область и город Алматы (в выборку не попал город Астана, в силу больших проебразований города в начальный период рассматриваемого времени). Из графика ясно, что прирост трансфертов никак не связан с экономической активностью региона, хотя хотелось бы эту зависимость все-таки видеть

Размер шаров показывает количество населения в каждом регионе. Источник данных: Комитет Государственных Доходов Министерства Финансов, Комитет по Статистике Министерства Национальной Экономики

Получается ситуация когда «прогноз развития» в текущем году будет влиять на получаемые трансферты в следующем, при этом, нет никакой связи с собираемыми в регионе КПН и НДС, которые во многом характеризуют активность региона и составляют до двух третей доходов государственного бюджета. Еще одним искажением является то, что большая часть поступает напрямую в республиканский бюджет, на каждый 100 тенге собранных налогов 32 регион оставляет себе, остальное отдает (данные 2015 года), поэтому повышать налоги несколько менее привлекательно чем, например, потребовать больший трансферт, где из 100 тенге в виде требований регион получает 100. Главный разрыв состоит в том, что нет общности процесса сбора налогов в регионе и бюджетом на следующий год. Выполнение плана по сбору налогов можно рассматривать отдельно от бюджета, так как в случае нехватки вам компенсируют все посредством трансфертов.

И наступает момент, когда хвост начинает вилять собакой, чем больше область прогнозирует расходов, тем больше получает денег. Вместо того, чтобы увеличить зарплаты бюджетных сотрудников, для того, чтобы они действительно стали жить лучше, центр думает о том, как в следующем году сделать так, чтобы хоть на чуть-чуть увеличить зарплаты сотрудникам и уже неважно, как они будут жить, важно то, что надо увеличить. Концептуально процесс выстраивается совершенно другой.

В бюджетном процессе участвует большое количество профессионалов, придумано множество механизмов, нормативов, методологий для правильного расчета расходов бюджета, но концепция такова, что как бы вы точно не считали, если вы представитель местной власти - вам всегда выгодней ошибиться в свою пользу. Чем же лучше вы предсказываете свои показатели и лучше развиваетесь в экономическом смысле, тем больше риски связанные с тем, что вам не хватит исторических данных для того, чтобы обосновать свои требования по трансферту.

Вовлеченность населения в вопросы бюджета - это важная концепция, которая сейчас осуществляется. Процесс пытаются сделать более прозрачным и отвечающим требованиям пользователей государственных услуг. Но пока в бюджетном кодексе нет прямой мотивации местных органов развивать регион, попытки сделать общий процесс более эффективным будет натыкаться на те же грабли, когда одно из ключевых решений, касающихся увеличения эффективности бюджетного процесса - это повышенный контроль надзорных органов, в части планирования и исполнения бюджета.

Правила игры должны быть переписаны таким образом, чтобы от повышенной доходности региона, регион только выигрывал. Например, это можно было бы сделать согласно следующему принципу: прирост трансфертов общего характера в регион не должен привышать прирост собираемых налогов в регионе, с учетом общего уровня индексации.

С такой трактовкой - чем больше вы собираете налогов, тем больше вы можете требовать трансфертов. Такое правило как минимум, ограничит необоснованные требования по завышенным трансфертам и даст возможность регионам требовать дополнительное финансирование в виде трансфертов, не боясь за то, что повышение доходов региона может отразиться на снижении трансфертов в дальнейшем.

Иными словами, чтобы хвост стал хвостом, необходимо чтобы риски связанные с тем, что область наказать за правильную инициативу, превратились в механизм поощерения.

Еще по теме:
Свежее из этой рубрики